Dictamen nº: 107/20
Consulta: Consejero de Educación y Juventud
Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo
Aprobación: 28.04.20

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 28 de abril de 2020, emitido ante la consulta urgente formulada por el consejero de Educación y Juventud, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen “el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el Decreto 30/2017, de 21 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se establece para la Comunidad de Madrid, el plan de estudios del título Profesional Básico en Actividades de Panadería y Pastelería”.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 14 de abril de 2020 tuvo entrada en este órgano consultivo, solicitud de dictamen preceptivo del consejero de Educación y Juventud, sobre el proyecto de decreto citado en el encabezamiento, con la indicación de “urgente”.
A dicho expediente se le asignó el número 171/20, comenzando el día señalado el cómputo del plazo de 15 días hábiles para la emisión del dictamen, de acuerdo con el artículo 23.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno (ROFCJA).
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Silvia Pérez Blanco, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en la reunión del Pleno del día 28 de abril de 2020.
SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.
El proyecto sometido a dictamen tiene por objeto establecer una modificación del Decreto 30/2017, de 21 de marzo, que aprobó en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el plan de estudios del título profesional básico en Actividades de Panadería y Pastelería (en adelante, Decreto 30/17). Así, tal y como se explicita en su parte expositiva, se hace necesaria la revisión y actualización de determinados aspectos del citado Decreto 30/2017, para incorporar las actividades físicas y deportivas a la formación profesional básica y en concreto, al plan de estudios de las Actividades de Panadería y Pastelería.
El proyecto de decreto se compone de una Parte Expositiva, y de otra Dispositiva, conformada ésta por un único artículo, con tres apartados y tres disposiciones finales, con el siguiente contenido:
El apartado uno modifica el artículo 3.2 del Decreto 30/2017 en el que se regula el contenido y duración de los módulos profesionales “Ciencias Aplicadas I”, “Ciencias Aplicadas II”, “Comunicación y Sociedad I” y “Comunicación y Sociedad II”.
El apartado dos modifica el apartado 1 del artículo 10 del Decreto 30/2017, con el fin de incorporar la participación del profesorado de la especialidad de Educación Física para el desarrollo de las actividades formativas correspondientes a las unidades formativas “Ciencias de la Actividad Física I” y “Ciencias de la Actividad Física II”.
El apartado 3 modifica el Anexo II del Decreto 30/2017, relativo a la “Organización académica y distribución horaria semanal” del Ciclo Formativo de Actividades de Panadería y Pastelería; se incorporan las unidades formativas de los módulos profesionales asociados a los bloques comunes y su nueva duración.
La Disposición Final primera recoge que la puesta en marcha de estas medidas se realizará de forma progresiva, de tal forma que en el curso académico 2020-2021 se implantarán en el primer curso y en el curso académico 2021-2022, en el segundo.
La Disposición Final segunda del Proyecto contempla una habilitación de desarrollo a favor del titular de la Consejería competente en materia de Educación.
La Disposición Final tercera regula la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
TERCERO.- Contenido del expediente remitido.
El expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora consta de los siguientes documentos, según se refiere en el índice remitido, que se consideran suficientes para la emisión del dictamen:
1.-Proyecto de Decreto de fecha de 19 de marzo de 2020 y sus tres versiones precedentes. (Documento 1 del expediente).
2.- Memoria del Análisis de Impacto Normativo, firmada el 3 de abril de 2020, por el director general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Especial (Consejería de Educación y Juventud) así como sus antecedentes de 10 de enero de 2020, 4 de febrero de 2020 y 2 de marzo de 2020. (Documentos 2 a 5 del expediente).
3.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y Juventud de 4 de marzo de 2020. (Documento 6 del expediente)
4.-Informes de observaciones formuladas por las distintas Consejerías de la Comunidad de Madrid: escrito de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad de 13 de febrero de 2020, realizando observaciones. Escritos de las Secretarías Generales Técnicas del resto de las consejerías, en los que no se formulan observaciones. (Documentos 7 a 18 del expediente).
5.- Informe de impacto por razón de género de la Dirección General Igualdad (Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad), fechado el 7 de febrero de 2020. (Documento 19 del expediente).
6.- Informe de impacto en materia de familia, infancia y adolescencia, evacuado por la Dirección General de Infancia, Familias y Natalidad (Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad) el 13 de febrero de 2020. (Documento 20 del expediente).
7.- Informe de impacto por razón de orientación sexual e identidad y expresión de género, de fecha 6 de febrero de 2020, emitida por la Dirección General de Igualdad (Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad). (Documento 21 del expediente).
8.- Informe de 10 de febrero de 2020 de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Hacienda y Función Pública. (Documento 22 del expediente).
9.- Informe suscrito el 28 de enero de 2020 por la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación y Juventud. (Documento 23 del expediente).
10.-Dictamen 5/2020, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid de 20 de febrero de 2020 con voto particular formulado por las consejeras representantes del sindicato Comisiones Obreras en la misma fecha. (Documentos 24 y 25 del expediente).
11.-Informe de coordinación y calidad normativa de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, de 27 de enero de 2020. (Documento 26 del expediente).
12.- Resolución del director general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial (Consejería de Educación y Juventud) de 4 de febrero de 2020, resolviendo someter al trámite de audiencia e información pública el Proyecto de Decreto. (Documento 27 del expediente).
13.- Informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid emitido el 12 de marzo de 2020. (Documento 28 del expediente).
14.-Certificado de la secretaria general del Consejo de Formación Profesional de la Comunidad de Madrid de fecha 3 de abril de 2020, y alegaciones del representante del sindicato Comisiones Obreras de fecha 1 de abril de 2020. (Documentos 29 y 30 del expediente).
15.-Certificado del secretario general del Consejo de Gobierno de declaración de urgencia adoptada por Acuerdo de 4 de febrero de 2020. (Documento 30 del expediente).
16.- Certificado de 8 de abril de 2020 del secretario general del Consejo de Gobierno, del acuerdo adoptado en la reunión de 4 de febrero de 2020, relativo a la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid sobre el proyecto de decreto. (Documento 31 del expediente).
17.- Certificado de autenticación del expediente (Documento 32 del expediente).
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid para emitir dictamen.
La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015 de 28 de diciembre, que dispone que “la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: […] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones”; y a solicitud del consejero de Educación e Investigación, órgano legitimado para ello de conformidad con el artículo 18.3 a) del ROFCJA: “Cuando por Ley resulte preceptiva la emisión de dictamen de la comisión Jurídica Asesora, este será recabado: a) Las solicitudes de la Administración de la Comunidad de Madrid, por el Presidente de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Gobierno o cualquiera de sus miembros”.
El presente proyecto tiene la misma naturaleza de reglamento ejecutivo que el decreto al que viene a modificar, el Decreto 30/2017, ya que participa de sus notas distintivas: ser una disposición de carácter general, dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios, con vocación de permanencia, que innova el ordenamiento jurídico, y que desarrolla parcialmente –como veremos- determinadas leyes.
La naturaleza de reglamento ejecutivo de las disposiciones reguladoras de los currículos y organización de enseñanzas no ha resultado pacífica, como ya tuvo ocasión de expresar el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid desde su Dictamen 573/13, de 27 de noviembre, en el que, con cita de la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 2010 (recurso nº 3980/2008), concluía que no cabía sino considerar que los proyectos de decreto que versasen sobre dicha materia eran reglamentos ejecutivos, lo que determinaba que era preceptivo el dictamen de ese órgano consultivo.
En relación con los reglamentos ejecutivos, esta Comisión Jurídica Asesora ha destacado reiteradamente en sus dictámenes, que el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico en el procedimiento de elaboración de los reglamentos ejecutivos. Así, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2018 (recurso 3805/2015) señala que “la potestad reglamentaria se sujeta a los principios, directrices o criterios que marca la Ley a desarrollar, y no se ejerce sólo según el buen criterio o la libre interpretación del Gobierno. La función consultiva que ejerce el Consejo de Estado es idónea para coadyuvar a los principios citados, porque se centra en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico (artículo 2.1 LOCE) lo que explica el carácter esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen previo de este órgano, como protección del principio de legalidad y garantía de la sumisión del reglamento a la Ley”.
Por ello, corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora dictaminar sobre el mismo, a tenor del artículo 16.3 del ROFCJA.
Este dictamen ha sido evacuado dentro del plazo de urgencia establecido en el artículo 23.2 del ROFCJA, sin perjuicio de la suspensión de plazos administrativos establecida en la disposición adicional 3ª del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
SEGUNDA.- Sobre la habilitación legal y el título competencial.
Resulta esencial determinar si la Comunidad de Madrid ostenta título competencial suficiente para dictar la norma proyectada y si ésta goza de la suficiente cobertura legal.
La educación es una materia sobre la que el Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.30 de la Constitución Española, ostenta competencias exclusivas de legislación básica, pudiendo las Comunidades Autónomas, dentro del marco de dicha legislación, dictar su normativa de ejecución y desarrollo. Como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/2016, de 18 de febrero, el régimen de reparto de competencias en materia de educación, tiene carácter compartido, como ocurre en muchos otros sectores del ordenamiento jurídico. De esta manera “al Estado corresponde dictar sólo la legislación educativa básica, salvo en lo relativo a la ordenación de los títulos académicos y profesionales, en que su competencia es plena (art. 149.1.30 de la Constitución Española) … correspondiendo a las Comunidades Autónomas, conforme a sus competencias, adoptar a su vez las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias”.
Sobre el concepto de legislación básica se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Constitucional, cuya doctrina puede resumirse en lo expresado en la Sentencia 39/2014, de 11 de marzo:
«Esta doble vertiente de lo básico ha sido objeto de especial atención desde el pronunciamiento de la STC 69/1988, de 19 de abril, en cuyo fundamento jurídico 5 se hace hincapié en que la esfera material de lo básico responde al propósito de evitar “que puedan dejarse sin contenido o constitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas”, en tanto que con la vertiente formal se trata de «velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura.
A la satisfacción de la primera de estas finalidades responde la noción material de lo básico, acuñada por la doctrina constitucional desde la temprana STC 1/1982, de 28 de enero (FJ 1), conforme a la cual «la definición de lo básico por el legislador estatal no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter, pues, en caso de ser impugnada, corresponde a este Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, revisar la calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si es materialmente básica por garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto» (STC 69/1988, FJ5)».
En el ejercicio de su competencia exclusiva legislativa en la materia, el Estado aprobó:
La Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (en adelante, Ley Orgánica 5/2002), cuyo artículo 10, apartados 1 y 2 dispone:
“1.La Administración General del Estado, de conformidad con lo que se establece en el artículo 149.1.30ª y 7ª de la Constitución y previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, determinará los títulos y los certificados de profesionalidad, que constituirán las ofertas de formación profesional referidas al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales.
Los títulos de formación profesional y los certificados de profesionalidad podrán incluir formaciones complementarias no asociadas al Catálogo para cumplir con otros objetivos específicos de estas enseñanzas o las recomendaciones de la Unión Europea.
2. Las Administraciones educativas, en el ámbito de sus competencias, podrán ampliar los contenidos de los correspondientes títulos de formación profesional”.
La Ley Orgánica 2/2006, de 30 de mayo de Educación (en lo sucesivo, LOE), que contempla en su artículo 3.2.e), la formación profesional como una de las que oferta el sistema educativo y que desarrolla el Capítulo V del Título I de la citada ley, artículos 39 a 44 -la mayoría de ellos modificados por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa-. El artículo 39.4.c) contempla el ciclo formativo de grado superior como uno de los que conducen a la obtención del título de Formación Profesional, y señala que “el currículo de estas enseñanzas, se ajustará a las exigencias derivadas del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional y a lo establecido en el apartado 4 del artículo 6.bis de la presente ley orgánica”. El artículo 39.6 señala que “el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá las titulaciones correspondientes a los estudios de formación profesional, así como los aspectos básicos del currículo de cada una de ellas”.
La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (en adelante, Ley 2/2011), establece en su artículo 72.a) la adecuación constante de la oferta formativa a las competencias profesionales demandadas por el sistema productivo y la sociedad, mediante un sistema de ágil actualización y adaptación del Catálogo Nacional de las Cualificaciones Profesionales y de los títulos de Formación Profesional y certificados de profesionalidad.
El Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la Formación Profesional del sistema educativo (en lo sucesivo, Real Decreto 1147/2011), cuyo artículo 8.2 dispone que sean las Administraciones educativas las que, respetando lo previsto en dicha norma y en aquellas que regulen los títulos respectivos, establezcan los currículos correspondientes a las enseñanzas de formación profesional.
Por último, ha de destacarse el Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero, por el que se regulan aspectos específicos de la Formación Profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos, se fijan sus currículos básicos (en adelante, Real Decreto 127/2014), cuyo artículo 5.2 señala que “Las Administraciones educativas establecerán los currículos correspondientes de conformidad con lo dispuesto en los anexos del presente real decreto y en las normas que regulen las enseñanzas de Formación Profesional del sistema educativo”.
Y finalmente, se dictó el Real Decreto 356/2014, de 16 de mayo, por el que se establecen siete títulos de Formación Profesional Básica del catálogo de títulos de las enseñanzas de Formación Profesional (en lo sucesivo, Real Decreto 356/2014), y el Real Decreto 774/2015, de 28 de agosto, por el que se establecen seis títulos de Formación Profesional Básica del catálogo de títulos de Formación Profesional (en lo sucesivo, Real Decreto 774/2015), de carácter básico, según su disposición final primera, amplió los títulos de formación profesional básica del Real Decreto 127/2014, e incluyó en su artículo 2, el Título en Actividades de Panadería y Pastelería, que se especifica en su Anexo I.
Estas son pues las normas básicas a las que debe atenerse la Comunidad de Madrid en la regulación que es objeto del proyecto remitido, en cuanto que las mismas se constituyen como el límite al que debe circunscribirse en el ejercicio de sus competencias en la materia y, por ende, como el marco de enjuiciamiento de la norma proyectada por esta Comisión.
Así pues, en el ámbito autonómico, el concreto título competencial que habilita el proyecto de decreto, lo constituye la competencia de la Comunidad de Madrid en materia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza, en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, que le confiere el artículo 29 del Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, en desarrollo del artículo 27 de la Constitución Española y de las distintas leyes orgánicas que lo desarrollan.
En el ejercicio de la mencionada competencia, la Comunidad de Madrid aprobó el Decreto 107/2014 de 11 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se regula la Formación Profesional Básica en la Comunidad de Madrid y se aprueba el Plan de Estudios de veinte títulos profesionales básicos.
Y posteriormente, se ha aprobado el Decreto 63/2019, de 16 de julio (en lo sucesivo, Decreto 63/19) por el que se regula la ordenación y organización general de la formación profesional en la Comunidad de Madrid. El referido decreto define, para su ámbito de aplicación, los principios rectores y conforme a ellos su objeto y finalidades, además, delimita las características generales sobre acceso, admisión y matriculación, los aspectos generales sobre la autonomía de los centros, la evaluación y la atención a la diversidad, la información y orientación profesional así como las iniciativas en materia calidad e innovación educativa.
La interpretación sistemática de los artículos 29 del Estatuto de Autonomía, 7, 10.1 y 10.2 de la Ley Orgánica 5/2002, 3.2.e) y 39.6 de la LOE, 8 del Real Decreto 1147/2011, 5.2 del Real Decreto 127/2014 y 2 del Real Decreto 774/2015, permiten afirmar que el proyecto de decreto sometido a dictamen tiene suficiente cobertura legal y que la Comunidad de Madrid ostenta título competencial para dictarlo.
La competencia orgánica para su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genéricamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid “en materias no reservadas en este estatuto a la Asamblea” y a nivel normativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (en delante, Ley 1/1983).
En otro orden de cosas, resulta adecuado el instrumento normativo empleado, esto es, el decreto, a tenor del artículo 50.2 de la Ley 1/1983, teniendo el mismo rango normativo de la disposición que modifica.
TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.
El procedimiento aplicable para la elaboración de normas reglamentarias no se encuentra regulado de una manera completa y cerrada en el ordenamiento de la Comunidad de Madrid, por lo que habrá que recurrir al ordenamiento estatal sin perjuicio de las especialidades dispersas del ordenamiento autonómico en la materia.
Por ello, ha de acudirse a lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, Ley del Gobierno) tal y como ha sido modificada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en lo sucesivo, LRJSP), cuya disposición final tercera apartado doce ha añadido un artículo 26 relativo al procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos. Dicha regulación ha de completarse con lo dispuesto en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (en adelante, Real Decreto 931/2017).
También habrá de tenerse en cuenta la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) así como las diversas especialidades procedimentales dispersas en la normativa madrileña, las cuales han sido recogidas en el Acuerdo de 5 de marzo de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban las instrucciones generales para la aplicación del procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno, si bien el mismo no tiene carácter normativo.
Debe destacarse, no obstante, que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 2018 (recurso de inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado inconstitucionales ciertas previsiones de la LPAC. Pero conviene precisar que los preceptos en materia de procedimiento no han sido declarados inconstitucionales y mantienen su vigencia, por lo que son de aplicación en la Comunidad de Madrid en defecto de regulación propia en los términos anteriormente apuntados.
1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, ha de señalarse que tanto el artículo 132 de la LPAC como el artículo 25 de la Ley del Gobierno, establecen que las Administraciones aprobarán anualmente un Plan Anual Normativo que se publicará en el Portal de la Transparencia.
En nuestro caso, se ha aprobado por Acuerdo de 27 de diciembre de 2019, del Consejo de Gobierno, el Plan Anual Normativo de la Comunidad de Madrid para el año 2020, que sí recoge en su Anexo, el objeto del proyecto de decreto.
2.- Igualmente el artículo 133 de la LPAC establece que, con carácter previo a la elaboración del proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través del portal web de la Administración competente recabando la opinión de los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectadas por la norma que se pretende aprobar.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo recoge que se ha considerado oportuno prescindir de ese trámite, toda vez que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 4 de febrero de 2020 ha declarado la urgencia en la tramitación de este proyecto de decreto. Por ello, de conformidad con el artículo 27.2.b) de la Ley del Gobierno, este trámite no es preciso, y esa omisión de la consulta pública se encuentra justificada conforme previene el artículo 133.4, párrafo segundo de la LPAC.
La Memoria justifica adecuadamente que se haya prescindido de dicho trámite, por la declaración de urgencia habilitante, añadiendo la motivación ad hoc, dado que “las modificaciones, principalmente, consisten en introducir los elementos curriculares correspondientes a las actividades físico-deportivas en los ciclos de Formación Profesional Básica. (…) Las Direcciones Generales de Recursos Humanos y de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial, tendrán que planificar los cupos del profesorado necesarios para cada especialidad y para cada centro público, así mismo, los centros concertados deberán disponer de esta publicación para realizar su propia planificación. En todos los casos, estos procesos se realizan antes de finalizar el presente curso escolar, mes de junio, con el fin de poder adjudicar y contratar a todo el profesorado que se necesita para el inicio del siguiente curso”.
3.- La norma proyectada fue propuesta por la Consejería de Educación y Juventud, creada por Decreto 52/2019, de 19 de agosto, de la Presidenta de la Comunidad de Madrid, que establece el número y denominación de las consejerías de la Comunidad de Madrid.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 288/2019, de 12 noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Educación y Juventud, la preparación del expediente ha correspondido a la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial.
4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de Impacto Normativo prevista en el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y desarrollada por el Real Decreto 931/2017, puede tener dos formas: la completa y la abreviada. Centraremos nuestro análisis en la última Memoria elaborada de fecha 3 de abril de 2020, que indica que tiene la forma completa.
Por otro lado, la Memoria recoge la necesidad y oportunidad de la norma proyectada relacionándola con las modificaciones propuestas para el Decreto 107/2014, de 11 de septiembre, que se tramita paralelamente; refiere además, que incorpora contenidos relacionados con la actividad física y el deporte en el currículo de la titulación de la actividad que nos ocupa, señalando como objetivos «la incorporación en las enseñanzas de formación profesional básica actividades formativas relacionadas con la actividad física y el deporte en el marco de los módulos profesionales “Ciencias Aplicadas I” y “Ciencias Aplicadas II”».
En cuanto a las posibles alternativas, la Memoria indica que no las hay, pues el título de formación profesional básica a desarrollar precisa el currículo para su implementación en la Comunidad de Madrid. La justificación se basa en las modificaciones que se van a introducir en el Decreto 107/2014, de 11 de septiembre, y que exigen la adaptación a aquél del Decreto 30/2017, incorporando las referencias a las nuevas unidades formativas y reflejando la nueva distribución horaria.
La Memoria también analiza el contenido y análisis jurídico del proyecto de decreto, así como la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
Por lo que se refiere a los impactos de la norma proyectada, la Memoria contiene la referencia al impacto presupuestario, indicando que la norma no tiene tal impacto, pues “no se produce variación en las cargas lectivas que provoquen modificaciones en el cupo de profesorado de los cuerpos de catedráticos de enseñanza secundaria y de profesores de enseñanza secundaria”.
En lo relativo al impacto económico, se explica que las modificaciones proyectadas no presentan un impacto económico, “ya que intervienen sobre enseñanzas que ya están implantadas y en funcionamiento en la Comunidad de Madrid”. En el expediente se incluye el informe de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación y Juventud, de 28 de enero de 2020, sobre la repercusión en el gasto del proyecto de decreto, en el que se concluye que este proyecto normativo no presenta impacto económico.
Por otra parte, el artículo 26.3.d) y f) de la Ley del Gobierno, exige la evaluación del efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad, así como la identificación de las cargas administrativas que conlleva la propuesta y su coste. La Memoria detalla tales efectos, señalando que la propuesta normativa “no tiene por objeto la regulación de una actividad económica que afecte a la unidad de mercado y competitividad, ya que tan solo tiene como finalidad la modificación curricular de unas enseñanzas de Formación Profesional”. Por ello, concluye que la propuesta normativa no tiene efectos significativos sobre la competencia.
En cuanto a la identificación de las cargas administrativas, refiere que “no afecta a las cargas administrativas”.
Continuando con el análisis de impactos, la Memoria incluye la mención al impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y la Disposición adicional 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, introducidos ambos por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia. Así, indica que el proyecto normativo no supone impacto alguno tal y como refleja la Dirección General para la Infancia, Familias y Natalidad en su informe de 13 de febrero de 2020.
La Memoria refiere el impacto por razón de género, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, señalando que, según el informe de fecha 7 de febrero de 2020 emitido por la Dirección General de Igualdad, la propuesta normativa tendrá un impacto positivo.
En cuanto al impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género, y en cumplimiento de la Ley del Gobierno (cfr. artículo 26.3.f)) y de las Leyes 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid y Ley 3/2016, de 22 de julio, de Protección Integral contra la LGTBifobia y la Discriminación por Razón de Orientación e Identidad Sexual, en la Comunidad de Madrid, la Memoria recoge la falta de impacto de la norma en estos ámbitos mencionados.
Se observa que en la tramitación, se han incorporado al procedimiento las tres memorias anteriores elaboradas por la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial: la primera, al inicio de la tramitación del procedimiento (10 de enero de 2020) y las otras, el 4 de febrero y el 2 de marzo de 2020, según se han ido cumplimentado los distintos trámites teniendo en cuenta el carácter urgente de la tramitación a partir de la fecha de 4 de febrero de 2020, en que fue acordado, con las consecuencias que ello supone, en cuanto a la reducción de los plazos. De esta manera, cabe considerar que la Memoria responde a la naturaleza que le otorga su normativa reguladora como un proceso continuo, que debe redactarse desde el inicio hasta la finalización de la elaboración del proyecto normativo, de manera que su contenido se vaya actualizando con las novedades significativas que se produzcan a lo largo del procedimiento de tramitación (artículo 2.2 del Real Decreto 931/2017) hasta culminar con la versión definitiva. Se observa que se han recogido, en su caso, las observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación y el modo en que han sido acogidas por el órgano proponente de la norma, con su correspondiente motivación. Esta inclusión “refuerza la propuesta normativa y ofrece una valiosa información sobre la previsión del grado de aceptación que puede tener el proyecto”, según la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009, de aplicación al presente expediente de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional primera del Real Decreto 931/2017.
5.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los informes y dictámenes que resulten preceptivos.
En cumplimiento de esta previsión han emitido informes la Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia, Familias y Natalidad, con el contenido anteriormente expuesto.
Así mismo, se ha incorporado al expediente un certificado de fecha 3 de abril de 2020 de la secretaria del Consejo de Formación Profesional, en cuanto órgano consultivo y de asesoramiento al Gobierno de la Comunidad de Madrid en materia de Formación Profesional de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 35/2001, de 8 de marzo, por el que se crea y regula dicho órgano. En dicho certificado se explica que, debido a circunstancias excepcionales motivadas por el COVID-19, tuvo que aplazarse la reunión de la Comisión Permanente prevista para el 25 de marzo en la que se iba a tratar el proyecto de decreto. No obstante, con el objeto de evitar retrasos el proyecto fue sometido a valoración de los miembros de dicha Comisión por correo electrónico institucional sin que se hubieran recibido observaciones excepto las planteadas por el representante de CCOO, cuya copia se adjunta.
Sobre esta forma de proceder por un órgano colegiado se ha pronunciado nuestro reciente Dictamen 94/20, de 21 de abril, que declara que reducir la actuación de un órgano colegiado a recabar las opiniones de sus miembros, sin reunión ni debate alguno, permite considerar que no se ha recabado su actuación al no cumplirse las reglas establecidas para la formación de la voluntad del citado órgano colegiado, lo cual determina su nulidad por aplicación del artículo 47.1.e) de la LPAC.
Debe advertirse, en este sentido, que los términos del artículo 17.1 de la LRJSP, son claros en cuanto al régimen de la sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia al establecer que “se asegure por medios electrónicos, considerándose también como tales los telefónicos y audiovisuales, la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se produce, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión”. Además, el resultado de cada una de las sesiones se refleja en un acta que, como establece el artículo 18 de la LRJSP, especificará los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados, lo que no sucede en el presente caso.
No obstante, dado que el informe del Consejo de Formación Profesional, de acuerdo con el artículo 2.a) del Decreto 35/2001, no tiene carácter preceptivo, la irregularidad observada no tiene transcendencia en el presente procedimiento.
Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1.a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos Servicios emitan un informe con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter meramente organizativo. Por ello, se emitió el 12 de marzo de 2020 el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Educación y Juventud, con el conforme del abogado general de la Comunidad de Madrid, exponiendo diversas observaciones al proyecto, algunas de las cuales han sido tenidas en cuenta, por el órgano proponente de la norma.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones, aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre, se han evacuado informes por las Secretarías Generales Técnicas. En concreto, la de la Consejería de Familia, Políticas Sociales, Igualdad y Natalidad ha realizado diversas observaciones. Las del resto de consejerías de la Comunidad de Madrid, han remitido escritos en los que manifiestan que no formulan observaciones al texto del proyecto de decreto.
De conformidad con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con el artículo 2 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, se emitió el informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, de fecha 27 de enero de 2020, formulando observaciones.
En aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 9/2018, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2019, prorrogada para 2020, el proyecto se ha sometido a informe preceptivo de la Consejería de Hacienda y Función Pública, siendo informado favorablemente por la Dirección General de Presupuestos con fecha 10 de febrero de 2020.
Por último, el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno señala que los proyectos normativos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio proponente, lo que se ha cumplimentado en este procedimiento por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y Juventud, que emitió informe el 4 de marzo de 2020.
6.- El artículo 133.2 de la LPAC y el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 105.a) de la Constitución Española, disponen que, sin perjuicio de la consulta previa, cuando la norma afecte a derechos o intereses legítimos de las personas se publicará el texto en el portal web con objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar aportaciones adicionales de otras personas o entidades. También podrá recabarse la opinión de organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas afectadas por la norma.
Consta en el expediente respecto del trámite de audiencia e información pública, que por Resolución del director general de Formación Profesional y Régimen Especial se sometió al trámite de audiencia e información pública el proyecto de decreto, mediante la publicación en el Portal de Transparencia de la página web institucional de la Comunidad de Madrid con un plazo de alegaciones entre el 6 y el 14 de febrero de 2020. Según consta en la Memoria no hubo alegaciones ni observaciones al proyecto durante el trámite conferido al efecto.
En cuanto a la audiencia a las organizaciones o asociaciones que representan derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la norma, como ha señalado esta Comisión Jurídica Asesora en anteriores dictámenes (v. gr. Dictamen 90/19, de 7 de marzo) lo cierto es que la LPAC, en la modificación de la Ley del Gobierno, ha convertido en potestativa la audiencia de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley.
Por tanto, dicho trámite si bien no es obligatorio conforme los artículos 133 de la LPAC y 26.6 de la Ley del Gobierno, puede considerarse realizado porque, sí se ha solicitado y obtenido el informe del Consejo Escolar, y según venimos recordando (entre otros, en el ya aludido dictamen 96/17 de 2 de marzo, sobre el Decreto 30/17 o en el dictamen 38/18, de 1 de febrero), a tenor de lo dispuesto en el artículo 3.5 de la Ley 12/1999, de 29 de abril, de creación del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid y en el artículo 2 del Decreto 61/2000, de 6 de abril, sobre composición y funcionamiento del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, en dicho órgano están representados los sectores generalmente implicados en el ámbito educativo a los que pudiera afectar la norma proyectada (profesores, padres de alumnos, alumnos, personal de administración y servicios, organizaciones sindicales, titulares de centros privados, entre otros).
CUARTA.- Cuestiones materiales.
Dentro del marco normativo al que ya nos hemos referido, y para la materia que nos ocupa, se dictó el Decreto 30/2017 que estableció para la Comunidad de Madrid el plan de estudios del título Profesional Básico en Actividades de Panadería y Pastelería (informado por Dictamen 96/17 de 2 de marzo, de esta Comisión Jurídica Asesora). Pues bien, el proyecto de decreto objeto de dictamen establece una modificación del Decreto 30/17, para la puesta en marcha de las medidas que permitan la incorporación de actividades físicas en el plan de estudios del título profesional básico en Actividades de Panadería y Pastelería y la incorporación de las referencias a las nuevas unidades formativas y su atribución docente.
Procede a continuación, analizar el contenido de la norma proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o conveniente considerar alguna cuestión de carácter jurídico.
Con carácter general cabe decir que, a pesar del carácter restrictivo con el que deben utilizarse las disposiciones modificativas según la directriz 50 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005 (en adelante, Acuerdo de 2005), que aprueba las Directrices de técnica normativa (en adelante, las Directrices), en este caso la opción de aprobar una modificación de la norma -que implica la coexistencia del decreto originario con su posterior modificación- resulta justificada dado el carácter limitado de la modificación que se introduce, en el concreto aspecto de la puesta en marcha de las medidas que permitan la incorporación de actividades físicas al plan de estudios de este título profesional básico y en relación con la incorporación de las referencias a las nuevas unidades formativas y su atribución docente.
Entrando ya en el análisis de la norma proyectada, nuestra primera consideración ha de referirse a la parte expositiva, que entendemos cumple con el contenido que le es propio, a tenor de la directriz 12 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa (en adelante, Acuerdo de 2005). En efecto, la misma recoge el contenido de la disposición y su objetivo y finalidad, las competencias en cuyo ejercicio se dicta así como los trámites esenciales seguidos para su aprobación, además de destacar los aspectos más relevantes de su tramitación. De igual modo recoge la adecuación de la norma a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la LPAC.
Ahora bien, ya que en la página 2 del proyecto se menciona el Decreto 107/2014, de 11 de septiembre, por el que se regula la Formación Profesional Básica en la Comunidad de Madrid y se aprueba el Plan de Estudios de veinte títulos profesionales básicos, que estableció, entre otros aspectos, la ordenación académica y desarrollo curricular de estas enseñanzas, fijando en su anexo I los contenidos correspondientes al módulo “Ciencias Aplicadas I” y módulo “Ciencias Aplicadas II”, sería deseable una mención expresa a la relación de la modificación que nos ocupa (del Decreto 30/17) con la modificación que se está tramitando simultáneamente de ese Decreto 107/2014. Entendemos que ha de recogerse esta relación y no meramente inferirse, y el lugar adecuado para ello es la parte expositiva entre las menciones a ambos decretos.
Entrando a analizar la parte dispositiva del texto, ésta consta de un único artículo con tres apartados.
El apartado uno modifica el apartado 2 del artículo 3 del Decreto 30/2017, en el que se regula el contenido y duración de los módulos profesionales y se contempla la posibilidad de organización en distintas unidades formativas.
Así, esta modificación mantiene las unidades formativas anteriores, pero reorganiza los módulos profesionales: el módulo “Ciencias Aplicadas I” se compondrá de dos unidades formativas: “Matemáticas y Ciencias Aplicadas I”, que incluirá las competencias vinculadas a la materia de matemáticas aplicadas al contexto personal y de aprendizaje de un campo profesional; y “Ciencias de la Actividad Física I” que incluirá las competencias vinculadas a la materia de ciencias aplicadas al contexto personal y de aprendizaje de un campo profesional relacionadas con la actividad física y el deporte. El módulo profesional “Ciencias Aplicadas II”, se organizará también en dos unidades formativas “Matemáticas y Ciencias Aplicadas II” y “Ciencias de la Actividad Física II”.
Las unidades formativas “Ciencias de la Actividad Física I” y “Ciencias de la Actividad Física II” serían propias de la Comunidad de Madrid que se incorporarían conforme a la habilitación contenida, por una parte, en el artículo 6.2 del Real Decreto 1147/2011, “con el fin de promover la formación a lo largo de la vida, las Administraciones educativas podrán organizar la impartición de los módulos profesionales en unidades formativas de menor duración”; y por otra, en el artículo 5.2 del Real Decreto 127/2014 que en relación con el currículo, dispone que “las Administraciones educativas establecerán los currículos correspondientes de conformidad con lo dispuesto en los anexos del presente real decreto y en las normas que regulen las enseñanzas de Formación Profesional del sistema educativo”.
En adición a ello, recordar que el principio de autonomía consagrado en el artículo 1.i) de la LOE, y desarrollado en el capítulo II del título V del citado cuerpo legal, y en el capítulo V del Decreto 63/2019, que establece la autonomía de los centros para la fijación de los planes de estudio de enseñanzas de Formación Profesional del sistema educativo de la Comunidad de Madrid, permitiendo que los centros puedan elaborar proyectos propios, por lo que el proyecto examinado, manteniendo las unidades formativas anteriores, organiza los nuevos módulos profesionales.
Por tanto, hay una habilitación reglamentaria –tanto nacional como autonómica- y al tratarse de asignaturas de libre configuración autonómica, la Administración educativa madrileña puede establecer una asignatura de diseño propio y fijar los contenidos, los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables.
El apartado dos del proyecto modifica el apartado 1 del artículo 10 del Decreto 30/2017, con el fin de incorporar la participación de profesorado de la especialidad de Educación Física para el desarrollo de las actividades formativas correspondientes a las unidades formativas “Ciencias de la Actividad Física I” y “Ciencias de la Actividad Física II”.
Respecto a ello, la participación en los centros públicos de titularidad pública, de profesorado de la especialidad docente de Educación Física, y en los centros de titularidad privada o de titularidad pública de otras administraciones distintas de la educativa, de profesorado que cuente con la acreditación de la cualificación específica para impartir la materia de Educación Física en Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato de Educación Física, es conforme con lo dispuesto en los artículos 20.1.a) y 20.1.b) del Real Decreto 127/2014, ya que este profesorado se considera el adecuado para la realización de estas actividades.
El apartado 3 modifica el Anexo II del Decreto 30/2017, con el nuevo cuadro de “Organización académica y distribución horaria semanal”, en el Ciclo Formativo de Actividades de Panadería y Pastelería. Se observa que cumple tanto lo dispuesto en el artículo 42.4 LOE -los ciclos tendrán dos años de duración- como el artículo 6 del Real Decreto 127/2014 sobre la duración de estos ciclos en número de horas (2.000).
Por último, la parte final de la norma proyectada contiene tres disposiciones finales.
La disposición final primera posibilita la implantación de las enseñanzas del proyecto para el próximo curso escolar 2020-2021, respecto al primer curso del plan de estudios y en el curso escolar 2021-2022, para el segundo curso académico.
La segunda de las disposiciones finales contiene una habilitación para que el titular de la consejería competente en materia de Educación apruebe cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de lo dispuesto en el proyecto, disposición que es conforme a lo establecido en el artículo 41.d) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, que atribuye a los consejeros el ejercicio de la potestad reglamentaria en la esfera de sus competencias.
La disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma proyectada, el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.
El proyecto de decreto se ajusta en general a las Directrices de técnica normativa aprobadas por el Acuerdo de 2005. No obstante, hemos de efectuar algunas observaciones.
Con carácter general, conforme a los criterios generales de uso de las mayúsculas en los textos legislativos, debe ser objeto de revisión la referencia al consejero competente, teniendo en cuenta que “consejero” debe escribirse en minúscula, y la materia sobre la que se ostenta la competencia (“Educación y Juventud”) en mayúsculas.
En la parte expositiva, se menciona “la importancia de la materia que regula, relacionada con el derecho a la educación” y acorde con la importancia de este derecho, entendemos que podría citarse el artículo 27.1 de la Constitución Española.
De acuerdo con la Directriz 80 del Acuerdo precitado, la primera cita de una disposición debe realizarse completa pero puede abreviarse en las demás ocasiones, señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha. Así ocurre por ejemplo con la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que se cita de diversas formas en la parte expositiva o con la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional.
En la parte final sí se utiliza la fórmula de promulgación correcta, con la expresión “oída” o “de acuerdo” con la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, inmediatamente antes de la mención de la reunión del Consejo de Gobierno.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid formula la siguiente,

CONCLUSIÓN

Que una vez atendidas las observaciones efectuadas en el cuerpo del presente dictamen, que no tienen carácter esencial, procede someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno por el que se modifica el Decreto 30/2017, de 21 de marzo, que establece para la Comunidad de Madrid el plan de estudios del título Profesional Básico en Actividades de Panadería y Pastelería.
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, a 28 de abril de 2020

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 107/20

Excmo. Sr. Consejero de Educación y Juventud
C/ Alcalá, 30-32 – 28014 Madrid