Acuerdo nº:

7/21

Consulta:

Consejero de Educación y Juventud

Asunto:

Responsabilidad Contractual

Aprobación:

15.06.21

 

 

ACUERDO del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 15 de junio de 2021, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Educación y Juventud, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por AUTOLINEAS RUBIOCAR S.L. (en adelante, “la reclamante”), sobre reclamación de responsabilidad contractual por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la suspensión de contratos de transporte escolar de los que es adjudicataria.

 

ANTECEDENTES DE HECHO

 

PRIMERO.- El día 26 de octubre de 2020 la reclamante presentó en el registro de la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid una reclamación por los daños y perjuicios derivados de la suspensión del contrato de transporte escolar de una serie de rutas relativas a los plurianuales A/SER-020747/2015, A/SER-005649/2018, A/SER-001599/2019 L04, A/SER-001601/2019 L10 y A/SER 009851/2018.

En su escrito, expone que los citados contratos estuvieron suspendidos por la Orden 824/2020, de 10 de marzo, hasta que se levantó la suspensión por Orden 1382/2020, de 29 de junio.

Según la reclamante, la cláusula 11ª de los pliegos de condiciones establece el derecho del transportista a percibir el 50% del precio/día en caso de no prestarse el servicio por causas ajenas al transportista. Por ello solicitan el pago del 50% correspondiente a las rutas de los días transcurridos desde el 11 de marzo de 2020 al 19 de junio de 2020 en el caso de las rutas de Educación Infantil y Primaria y hasta el 23 de junio en las rutas de Educación Secundaria.

Según la reclamación el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 persigue proteger el tejido productivo para que una finalizada la alerta sanitaria se produzca un rebote de la actividad.

Por ello solicita que se le abone una indemnización por un importe total de 64.144,64 euros.

SEGUNDO.- A causa de la referida reclamación se instruyó por parte de la Consejería de Educación y Juventud un procedimiento de responsabilidad del que constituyen aspectos a destacar en su tramitación, los siguientes:

El 30 de octubre de 2020 el subdirector general de Gestión de Infraestructuras y Servicios requiere a la reclamante determinada documentación.

Esa documentación se aporta según la consejería los días 13 y 18 de noviembre de 2020, y los días 8 y 20 de enero de 2021, y conforme a la misma se solicita una indemnización de 112.978,04 euros.

El 24 de febrero de 2021 el director general de Infraestructuras y Servicios formula una propuesta de resolución en la que propone una indemnización de 22.047,70 euros.

La citada propuesta recuerda que las órdenes 824/2020, de 10 de marzo y 1382/2020, de 29 de junio, recogen que la suspensión y la indemnización derivada de la misma se regirán por lo establecido en los pliegos de los contratos, y los pliegos de cláusulas administrativas particulares se remiten (cláusula 26ª) a lo establecido en el artículo 220 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Publico – en los contratos de servicios integrados en el Plurianual -15-; y al artículo 208 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP/17), en los contratos de servicios integrados en el Plurianual-19 y Plurianual 19.

Añade que el periodo de suspensión indemnizable abarca desde el 11 de marzo de 2020 al 19 de junio de 2020 en la Educación Infantil y Primaria y hasta el 23 de junio de 2020 en la Educación Secundaria.

La indemnización se calcula sobre la base de un cómputo de 8 horas diarias que es el tiempo del servicio prestado en la ruta de transporte (conducción y preparación) obteniendo el tiempo de duración de las rutas de la aplicación SITE.

Respecto a los gastos asociados a instalaciones y vehículos, pólizas de seguro e impuesto de vehículos de tracción mecánica solo se indemniza la parte proporcional a la actividad desarrollada en beneficio de la Administración. Para ello se prorratean las cantidades en relación a las horas de ruta en una jornada de ocho horas y sus días lectivos (65 en centros infantiles y de primaria y 67 en la enseñanza secundaria).

Los gastos por amortización de vehículos solo son indemnizables en los contratos plurianual 15 pero no en el resto de modalidades.

Las cantidades percibidas por indemnización no se incluirán en la base imponible del impuesto sobre el valor añadido conforme el artículo 78.3 1º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (sic).

El 13 de abril de 2021 se solicita informe a la Abogacía General de la Comunidad de Madrid y, en esa misma fecha, la letrada-jefe-adjunta del Servicio Jurídico en la Consejería de Educación y Juventud emite una nota interior en la que indica que no procede la emisión de informe ya que no hay divergencias sobre la interpretación del pliego y no existe discrepancia entre las partes.

El 30 de abril de 2021 la interventora adjunta en la Consejería de Educación y Juventud fiscaliza el documento ADOK en el sistema NEXUS ECCL.

Finalmente, consta un borrador de Orden reconociendo la indemnización a la reclamante con el contenido de la propuesta del director general de Infraestructuras y Servicios

TERCERO.- El consejero de Educación y Juventud formula preceptiva consulta por trámite ordinario que ha tenido entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora el 11 de mayo de 2021, correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Laura Cebrián Herranz, que formuló y firmó la oportuna propuesta de acuerdo, siendo deliberada y aprobada, por unanimidad, en el Pleno de la Comisión en su sesión de 15 de junio de 2021.

Una vez analizada la documentación remitida, por el secretario de la Comisión se pidió a la consejería que desglosase la indemnización correspondiente a cada uno de los contratos suscritos con la reclamante.

El día 24 de mayo de 2021 tiene entrada en esta Comisión una documentación en la que se desglosa el importe de la indemnización propuesta por la Administración para cada uno de los contratos suscritos con la empresa reclamante.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

 

CONSIDERACIONES DE DERECHO

 

ÚNICA.- La reclamante formula su reclamación como una solicitud de indemnización por los daños derivados de la suspensión de los contratos de transporte escolar por la Orden 824/2020, de 10 de marzo, de la Consejería de Educación y Juventud, por la que se declara la suspensión de la ejecución de determinados contratos administrativos. Dicha Orden se dictó a raíz de la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad, por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19) (BOCM nº 59, de 10 de marzo de 2020) que estableció la suspensión temporal de la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza, incluidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. La citada suspensión contractual se levantó por Orden 1382/2020, de 29 de junio, de la Consejería de Educación y Juventud.

La solicitud de dictamen se ha formulado por un órgano legitimado para ello, según el artículo 18.3.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero (ROFCJA).

El acuerdo se emite dentro del plazo legal establecido en el artículo 23 del ROFCJA.

Se trata por tanto de una reclamación de daños y perjuicios causados por la decisión de la Administración de suspender la ejecución de un contrato de servicios que es una de las prerrogativas de la Administración reconocidas en el artículo 190 de la LCSP/17 y desarrollada en el artículo 208 de dicha norma legal. En este sentido cabe citar el detenido análisis que realiza la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de noviembre de 2017 (rec. 596/2015) que destaca que la responsabilidad contractual es aquella que se produce en el marco de una relación contractual de la Administración.

Ello tiene consecuencias procedimentales ya que supone que esta Comisión emite su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.2 de la Ley 7/2015, que establece que la Comisión deberá ser consultada en todos aquellos supuestos en los que, por Ley, sea preceptiva la emisión de dictamen por la Administración consultiva.

En los supuestos de reclamaciones dirigidas a la Administración con fundamento en la responsabilidad contractual en que esta pudiera haber incurrido, procede la emisión de informe en los casos en que las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros conforme dispone el artículo 191.3 c) de la LCSP/17, norma aplicable también en cuanto al fondo de la reclamación puesto que el contrato se adjudicó bajo su vigencia.

No obstante, a este respecto ha de indicarse que la cantidad de 50.000 euros ha de entenderse aplicable a cada reclamación formulada para cada uno de los contratos. El fundamento del artículo 191.3 c) de la LCSP/17 es establecer una cuantía mínima en función de la cual el dictamen del órgano consultivo es preceptivo, de tal manera que la preceptividad de la emisión de dictamen por el órgano consultivo en materia de responsabilidad contractual estriba en la importancia de los asuntos y esta importancia se fija atendiendo al criterio objetivo de la cuantía.

Por ello esta finalidad quedaría desvirtuada si se produce una acumulación de las distintas reclamaciones formuladas por un único contratista pero referidas a varios contratos. Este es el criterio que se recoge en el artículo 41.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al establecer que en los supuestos de acumulación de recursos no se comunica a las pretensiones de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación, criterio que, mutatis mutandis, debe seguirse en el caso que nos ocupa.

En este caso la reclamante ha formulado diversas reclamaciones por los distintos contratos de los que es adjudicataria cuyas cuantías no superan los 50.000 euros por lo que no procede la emisión de dictamen sobre las mismas, sin perjuicio de lo que expondremos a continuación sobre la división en lotes, teniendo en cuenta que el pliego de cláusulas administrativas del contrato Plurianual 19 Madrid-Este recoge que el objeto del contrato se divide en 50 lotes y la reclamante fue adjudicataria de 10 lotes.

 Como indica el artículo 99 en su apartado 3 de la LCSP/17 siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, “deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes” y el apartado 7 establece que “En los contratos adjudicados por lotes, y salvo que se establezca otra previsión en el pliego que rija el contrato, cada lote constituirá un contrato, salvo en casos en que se presenten ofertas integradoras, en los que todas las ofertas constituirán un contrato”.

A su vez el artículo 106.2 de la LCSP/17 establece que: “En el caso de división en lotes, la garantía provisional se fijará atendiendo exclusivamente al importe de los lotes para los que el licitador vaya a presentar oferta y no en función del importe del presupuesto total del contrato”.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 1069/2017, de 17 de noviembre considera que “(…) no cabe duda que cada lote funciona como un contrato independiente, cada uno con su propio presupuesto, diferente solvencia técnica y económica, distinta exigencia de garantía definitiva, etc.”.

Este criterio se recoge en el Informe 12/20, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado que precisa (a los efectos del presente Acuerdo) que “Si en condiciones normales cada lote constituye un contrato, las cuestiones relativas a sus efectos y cumplimiento deben resolverse teniendo en cuenta esta característica.” El citado informe recoge igualmente que deberá prestarse una garantía definitiva para cada uno de los lotes.

En el pliego de cláusulas administrativas del contrato Madrid-Este no se recoge una previsión en contra del principio de que cada lote es un contrato ni tampoco alude a la presentación de ofertas integradoras.

Por todo ello y teniendo en cuenta lo anteriormente indicado la cantidad de 112.978,04 euros que la reclamante solicita no superaría la cantidad de 50.000 euros para cada uno de los contratos/lotes de los que es adjudicataria.

Es por ello por lo que el dictamen de esta Comisión no resulta preceptivo y procede la devolución de la solicitud sin perjuicio de que, si la consejería acreditase que los daños reclamados por la suspensión de la ejecución de alguno de tales contratos/lotes superan dicha cuantía, pueda solicitar el preceptivo dictamen.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora adopta el siguiente

 

ACUERDO

 

Devolver el expediente al no ser preceptivo el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

 

Madrid, a 15 de junio de 2021

 

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

 

 

CJACM. Acuerdo nº 7/21

 

Excmo. Sr. Consejero de Educación y Juventud

C/ Alcalá, 30-32 – 28014 Madrid