Dictamen nº: 417/10Consulta: Alcalde de MadridAsunto: Responsabilidad PatrimonialSección: IVPonente: Excma. Sra. Dña. Cristina Alberdi AlonsoAprobación: 01.12.10DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 1 de diciembre de 2010, sobre consulta formulada por el Vicealcalde de Madrid (por delegación del Alcalde mediante Decreto de 1 de septiembre de 2008). Hace llegar la consulta a este órgano consultivo el Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, en el asunto promovido por A.H.G., sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados al sufrir una caída en las escaleras mecánicas de la Estación de Cercanías Asamblea de Madrid-Entrevías.ANTECEDENTES DE HECHOPRIMERO.- El día 12 de noviembre de 2010 tuvo entrada en el registro del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen preceptivo, cursada a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, en relación con el presente expediente de responsabilidad patrimonial en el ámbito de la seguridad vial, procedente del Ayuntamiento de Madrid. Correspondió su estudio a la Sección IV, presidida por la Excma. Sra. Consejera Dña. Cristina Alberdi Alonso, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, deliberado y aprobado, por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en su sesión de 1 de diciembre de 2010.El escrito de solicitud del dictamen preceptivo fue acompañado de documentación que, adecuadamente numerada y foliada, se consideró suficiente.SEGUNDO.- Con fecha 31 de julio de 2006, se formula reclamación de responsabilidad patrimonial por la interesada anteriormente citada, de sesenta y dos años en el momento en que ocurrieron los hechos, por los daños y perjuicios sufridos, como consecuencia de la caída acaecida el día 29 de julio de 2006 en las escaleras mecánicas de la Estación de Cercanías Asamblea de Madrid-Entrevías. Dicho escrito se presenta en la Gerencia de Cercanías de Madrid de Renfe. Refiere la reclamante en su escrito como causa de la caída que se pararon las escaleras mecánicas. Como consecuencia de la caída, la reclamante sufrió daños en tobillo, cadera y hombro (folio 1 del expediente administrativo). El día 1 de agosto de 2006 la interesada presenta denuncia/reclamación ante la Oficina Municipal de Información al Consumidor dirigida a Renfe o su Compañía de Seguros (folio 18).La interesada no cuantifica inicialmente el importe de su reclamación.Con su escrito aporta copia de los informes del Servicio de Urgencias del Hospital Universitario Gregorio Marañón de los días 30 de julio, 1 y 12 de agosto de 2006, informe del SUMMA 112 de 29 de julio de 2006, diversos informes de acreditación de estado de salud emitidos por la médico de familia del Centro de Atención Primaria de la reclamante y copia de la reclamación formulada ante la OMIC (folios 3 a 19).Con fecha 15 de octubre de 2008, Renfe remite al Ayuntamiento de Madrid la reclamación presentada al haber tenido conocimiento de que el lugar donde se produjo el accidente no es titularidad de Renfe-Operadora sino del Ayuntamiento de Madrid (folio 1).TERCERO.- Recibida en el Ayuntamiento la reclamación, se acordó la instrucción del expediente, conforme a lo previsto en el R.D. 429/1993, de 26 de noviembre.A efectos de emisión del presente dictamen son de interés, además de los documentos indicados en el antecedente SEGUNDO, los que siguen:1. Escrito del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública por el que se requiere a la interesada para que en el plazo de quince días hábiles aporte determinada documentación consistente en descripción detallada de los hechos; justificantes que acrediten la realidad y certeza del accidente sobrevenido y su relación con la obra o servicio público; declaración suscrita por la afectada en la que manifieste expresamente que no ha sido indemnizada (ni va a serlo) por Compañía o Mutualidad de Seguros ni por ninguna otra entidad pública o privada como consecuencia del accidente sufrido o, en su caso, indicación de las cantidades recibidas; indicación acerca de si por estos mismos hechos se siguen otras reclamaciones civiles, penales o administrativas; indicación detallada del lugar de los hechos, aportando croquis; descripción de los daños, aportando partes de baja y alta médicas y evaluación económica de la indemnización solicitada. Este requerimiento de documentación adicional se hace con la advertencia de que, de no aportarla, se tendrá a la reclamante por desistida de su reclamación, de conformidad con el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP). El requerimiento de documentación es notificado el 7 de noviembre de 2008 (folios 23 a 25).2. Escrito de la interesada dando cumplimiento al anterior requerimiento, presentado el 21 de noviembre de 2008, en el que refiere que la caída se produjo cuando se encontraba bajando las escaleras mecánicas de acceso a la estación de tren Asamblea de Madrid-Entrevías y, de repente se pararon en seco, provocando que cayera rodando por las mismas. Igualmente, la reclamante indica que en la estación se estaban realizando obras y que de los hechos relatados fue testigo presencial A.P.V., cuyo domicilio se indica. Con el documento se adjunta copia del D.N.I. de la reclamante, dos fotografías de las escaleras mecánicas, declaración de la testigo A.P.V. e informes médicos (ya aportados con su escrito inicial de reclamación) (folios 26 a 61).3. Solicitud de informe a la Junta Municipal de Distrito de Puente de Vallecas, de 18 de diciembre de 2008 (folios 62 y 63).4. Informe emitido por la Sección de Vías de la Junta Municipal de Distrito de Puente de Vallecas, de 11 de marzo de 2009 en el que se manifiesta: «En la fecha del accidente 29.07.2006, el mantenimiento de las escaleras mecánicas correspondía al Área de Urbanismo dentro del contrato de obras con A y B; Es posible que la escalera sufriera algún corte de corriente por las obras que se efectuaban, pero es difícil que “pare en seco” ya que según las normas que la escalera cumple, se detiene recorriendo un cierto espacio. Pudiera ser que la persona afectada no fuera agarrada al pasamanos como es preceptivo; El responsable del mantenimiento era B, Calle C, s/n aaa Madrid; La empresa tenía obligación de realizar mantenimientos preventivos mensuales; La empresa actúa directamente sin orden de trabajo previa; En principio, no se puede deducir que la responsabilidad sea imputable a la empresa adjudicataria, pero consideramos que debe solicitarse informe a dicha empresa» (folios 65 a 68).5. Solicitud de informe a la Coordinación General del Área de Gobierno de Urbanismo por el Director General de Organización y Régimen Jurídico del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública (folios 70 a 71).6. Informe de la Subdirección General de Adecuación Urbanística, de 22 de diciembre de 2009 en el que se declara: «En la fecha y emplazamiento en que se produjo el accidente (26/07/06, en las proximidades de la estación de Cercanías de Asamblea-Entrevías), se estaban realizando las obras de “Integración del ferrocarril en el ámbito del Plan Especial del AOE 0.09 de la Avenida de Entrevías”; Las obras fueron promovidas por el Ayuntamiento de Madrid, siendo la empresa adjudicataria de las mismas D, cuya denominación actual es A, con C.I.F. bbb y domicilio social en la calle de E, nº ccc, bajo, eee de Madrid; Las obras dieron comienzo según Acta de Replanteo de fecha 5/11/03, del que se adjunta documentación; Se adjunta copia del informe correspondiente al mes de julio de 2006, emitido por la empresa F, como responsable por parte municipal de Seguridad y Salud en las citadas obras, en los apartados que hacen referencia a la urbanización, señalización y condiciones de seguridad; Se adjunta relación de Disposiciones Generales contenidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas, con relación del Articulado y la Normativa que rige, en materia de seguridad, en el presente Proyecto de obras; Se adjunta copia del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del Proyecto; Se adjunta copia de la certificación de existencia de la póliza de Responsabilidad Civil, suscrita por la empresa adjudicataria de las obras; Se adjunta Informe de la empresa B, como responsable de la conservación de las escaleras mecánicas por ella instaladas en el ámbito de la Avenida de Entrevías, según contrato de mantenimiento firmado con la empresa A, que también se incluye» (folios 77 a 121).Informe de la empresa B, de 14 de abril de 2009, al que se ha hecho referencia en el número anterior y que manifiesta: «Las escaleras que permiten el paso sobre el soterramiento de la Avenida de Entrevías fueron puestas en servicio el 01/07/2006; A.H.G. manifiesta que se cayó a las 20:15 en una escalera de bajada en Entrevías el 29 de julio de 2006; Disponemos de partes que justifican que la revisión mensual, que en este caso coincidieron con la Revisión General de Puesta en Marcha fue efectuado el 01/07/2006 en los cuatro aparatos; No obstante, si a una escalera mecánica se la deja sin corriente o se pulsa el botón de paro de usuario que por Normativa debe llevar en cada uno de los cabezales, se para. Sin embargo no es cierto que “las escaleras paren en seco” como refiere la demandante. Las escaleras se detienen recorriendo un cierto número de centímetros según lo especificado en la Norma UNE EN-115. Las distancias de frenado de todas las escaleras, y más de unas que sólo llevan 10 días funcionando, cumplen fielmente lo que indica la Norma. La cuestión es que la Norma está calculada considerando que el viajero que circula sobre la escalera va agarrado al pasamanos. No hay una Norma que obligue a instalar carteles advirtiendo del peligro que puede sufrir un usuario cuando se para una escalera, pero si hay una Norma (EN-115) que indica que en las escaleras deben disponerse unos pictogramas que indiquen al viajero que debe agarrarse al pasamanos. En una de las fotos que se acompaña con la demanda se observa cómo existe un pictograma en la balaustrada de la escalera por medio del cual se insta a los viajeros a, entre otras cosas, asirse al pasamanos. Si un viajero va agarrado al pasamanos es imposible rodar escalera abajo». El informe concluye señalando que “no existe constancia del mal funcionamiento de las escaleras en las fechas que indica A.H.G.; Nuestra empresa tenía obligación de realizar mantenimientos preventivos mensuales, y se hicieron el 01/07/2006. La empresa no tenía contratado un servicio de presencia permanente en las instalaciones para detectar de forma rápida desperfectos” (folios 115 y 116).7. Notificación del trámite de audiencia a la empresa encargada de la ejecución de las obras, A, efectuada el 16 de febrero de 2010 (folios 123 a 124 bis).8. Notificación del trámite de audiencia a la empresa responsable del mantenimiento de las escaleras mecánicas, B, realizada el 16 de febrero de 2010 (folios 125 a 126 bis).9. Notificación del trámite de audiencia a la empresa aseguradora de A, responsable de la ejecución del contrato de obras para la integración del ferrocarril en el ámbito del Plan Especial del AOE 0.09 de la Avenida de Entrevías, efectuada el 17 de febrero de 2010 (folios 127 a 128 bis).10. Alegaciones de la empresa encargada del mantenimiento de las escaleras mecánicas, presentadas el 15 de marzo de 2010 y en las que, en síntesis, se manifiesta que la citada empresa no es responsable de los daños por los que se reclaman porque, de acuerdo con el contrato de mantenimiento firmado, ésta sólo sería responsable en el caso de que derivase de un mal funcionamiento de las escaleras y rampas mecánicas y en la fecha en que se produjo la caída de la reclamante no hubo ningún aviso de mal funcionamiento o avería que precisara asistencia técnica ni tampoco de aviso de parada producida por el sistema de seguridad y que precisara la intervención de la empresa para la revisión de la escalera con carácter previo a la nueva puesta en funcionamiento, para detectar y, en su caso, corregir la posible causa de la parada. Finalmente, la empresa encargada del mantenimiento considera que la caída se produjo por causas ajenas al funcionamiento y, en concreto, por una defectuosa utilización de las escaleras por la reclamante que no debía ir agarrada al pasamanos (folios 129 a 136).11. Notificación del trámite de audiencia a la reclamante, efectuada el 26 de marzo de 2010 (folios 138 a 139 bis).12. Alegaciones al trámite de audiencia formuladas por la interesada el 8 de abril de 2010 en las que cuantifica el importe de su reclamación en 21.289,38 euros y denuncia la falta de realización de la prueba testifical solicitada en su escrito y considera acreditado en el expediente que la parada sufrida en las escaleras mecánicas fue debida a su incorrecto funcionamiento y, por tanto, defectuoso funcionamiento de los servicios públicos municipales (folios 142 a 154).13. Prueba testifical de A.P.V., realizada el 24 de septiembre de 2010 y en la que, a las preguntas del instructor del procedimiento declara que fue testigo directo de la caída sufrida por A.H.G. Son de interés las siguientes declaraciones: que “estaba en las escaleras de subida y vi que la reclamante estaba en las de bajada y que se cayó porque se paró la escalera, por donde yo subía no se pararon”. “Vi como se paraba la escalera y que se cayó la reclamante”. “(La reclamante) bajaba sola”. “(Las escaleras) se pararon en seco. No se cuanto tiempo estuvieron rotas. A las dos semanas de estar puestas se rompieron y así siguen continuamente”. A la pregunta sobre si la reclamante iba agarrada al pasamanos de la escalera mecánica se hace constar en el acta que “no puede precisarlo, sólo vio que llevaba un bolso”. “Ella llevaba un bolso en el hombro, no llevaba más y luego se quedó en la muñeca y se cayó de boca”.14. Propuesta de resolución dictada por el Director General de Organización y Régimen Jurídico del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, de 18 de octubre de 2010, desestimando la reclamación deducida por el interesado, por entender no acreditada la relación de causalidad entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos municipales, no existiendo el nexo causal preciso para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial (folios 164 a 188).CONSIDERACIONES EN DERECHOPRIMERA.- Es preceptiva la solicitud y emisión de dictamen por la Comisión Permanente del Consejo Consultivo, de acuerdo con el artículo 13.1.f).1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, conforme al cual este órgano deberá ser consultado en el caso de “Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicas sobre: 1.º Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a 15.000 euros o cuando la cuantía sea indeterminada”. En el presente caso, la reclamante cuantifica el importe de su reclamación en 21.289,38 euros, por lo que resulta preceptivo el Dictamen de este Consejo Consultivo.Por otra parte, la solicitud de dictamen ha sido formulada legítimamente por el Ayuntamiento de Madrid y cursada a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, de conformidad con el artículo 14.3 de la LCC (“Las solicitudes de dictamen de las entidades locales se efectuarán por los Presidentes de las mismas, y se cursarán a través del Consejero competente en relaciones con la Administración local”), en relación con el artículo 32.2 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo.SEGUNDA.- La reclamante, como persona que sufrió la caída está legitimada activamente para formular la reclamación de daños por responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139 de la Ley 30/1992, (LRJ-PAC).La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Madrid, en cuanto corporación municipal titular de la instalación donde supuestamente tuvo lugar el accidente y a quien compete su cuidado y mantenimiento.Por último y en lo relativo al plazo de presentación de la reclamación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LRJ-PAC la acción para reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración prescribe al año de manifestarse el efecto lesivo y de que se haya determinado el alcance de las secuelas.En el presente caso, la reclamación se presentó dos días después de aquel en que la reclamante sufrió la caída, por lo que debe considerarse presentada en plazo.TERCERA.- El procedimiento administrativo aplicable en la tramitación de la reclamación se encuentra regulado en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, desarrollado en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Se ha recabado informe de los servicios técnicos municipales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10.1 del RPRP. Por último, se ha conferido trámite de audiencia a la reclamante, tal y como preceptúan los artículos 84 de la LRJAP-PAC y 11 del RPRP, así como a la empresa encargada en la ejecución de las obras y la encargada del mantenimiento de las escaleras mecánicas.CUARTA.- Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la Administración se rige por el artículo 106.2 de la Constitución, y por el Título X, Capítulo Primero, además de la Disposición Adicional 12ª, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. La doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado de la cuestión en responsabilidad patrimonial de la Administración –v. sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso 6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008-, entiende que esa responsabilidad comporta el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión resulte del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado.Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterándolo, en el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, aunque, como se acaba de decir, es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.Reiteramos, asimismo, que sólo son indemnizables las lesiones producidas por daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. Esta antijuridicidad del daño viene exigiéndose por la jurisprudencia (v., p. ej., las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2003, recurso 6/1993/99, y de 22 de abril de 1994, recurso 6/3197/91, que citan las demás).QUINTA.- Aplicada la anterior doctrina al presente caso, se alegan en la reclamación como daños esguince en el tobillo izquierdo, policontusión y hombro doloroso crónico.Acreditada, no obstante, la existencia de una lesión en la pierna izquierda, como resulta de los informes médicos aportados, es necesario analizar si concurre en el presente caso la relación de causalidad definida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, según Sentencia de 9 de julio de 2002, RJ 7648, como “una conexión causa efecto, ya que la Administración –según hemos declarado entre otras, en nuestras Ss de 28 de febrero y 24 de marzo de 1998, 24 de septiembre de 2001, y de 13 de marzo y de 10 de junio de 2002-, sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenos a la organización, o actividad administrativa”, puesto que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender el concepto de responsabilidad para dar cobertura a cualquier acontecimiento, lo que significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad de la infraestructura material para prestarlo, no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administración Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo.Alega la reclamante que la caída que le provocó el daño fue ocasionada por la parada en seco de las escaleras mecánicas.No cabe olvidar que la carga de la prueba de los presupuestos que hacen nacer la responsabilidad indemnizatoria recae, salvo circunstancias concretas que no vienen al caso, en quien reclama esa responsabilidad (Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de julio de 2003 –recurso 1267/1999, 30 de septiembre de 2003 –recurso 732/1999- y 11 de noviembre de 2004 –recurso 4067/2000-, entre otras).Propuesta por la reclamante prueba testifical de A.P.V. de la declaración de ésta resulta probado que las escaleras se pararon mientras que la reclamante bajaba en las escaleras mecánicas.La propuesta de resolución, sin embargo, no considera probado en el procedimiento que las escaleras se pararon en seco ni que la reclamante estuviera agarrada al pasamanos como es preceptivo y así se indica en las normas de funcionamiento y resulta de las fotografías aportadas por la reclamante.Sobre la primera cuestión, considera que es “un juicio de valor y que va más allá de los hechos que es lo que puede acreditar un testigo”. Respecto al hecho de que la reclamante estuviera agarrada al pasamanos de la escalera, la testigo no recuerda este hecho, por lo que no resulta probado tal circunstancia. Circunstancia que no es baladí, por el riesgo que siempre supone el uso de escaleras mecánicas. En este sentido, resulta clarificador el informe emitido por la empresa responsable del mantenimiento de las escaleras mecánicas que dice: «No obstante, si a una escalera mecánica se la deja sin corriente o se pulsa el botón de paro de usuario que por Normativa debe llevar en cada uno de los cabezales, se para. Sin embargo no es cierto que “las escaleras paren en seco” como refiere la demandante. Las escaleras se detienen recorriendo un cierto número de centímetros según lo especificado en la Norma UNE EN-115. Las distancias de frenado de todas las escaleras, y más de unas que sólo llevan 10 días funcionando, cumplen fielmente lo que indica la Norma. La cuestión es que la Norma está calculada considerando que el viajero que circula sobre la escalera va agarrado al pasamanos. No hay una Norma que obligue a instalar carteles advirtiendo del peligro que puede sufrir un usuario cuando se para una escalera, pero si hay una Norma (EN-115) que indica que en las escaleras deben disponerse unos pictogramas que indiquen al viajero que debe agarrarse al pasamanos. En una de las fotos que se acompaña con la demanda se observa cómo existe un pictograma en la balaustrada de la escalera por medio del cual se insta a los viajeros a, entre otras cosas, asirse al pasamanos. Si un viajero va agarrado al pasamanos es imposible rodar escalera abajo».En consecuencia, no quedando acreditado en el expediente que la reclamante utilizaba las escaleras en la forma prescrita en las instrucciones, no es posible atribuir los daños a un defectuoso funcionamiento del servicio público municipal, como resuelve, en un supuesto similar al presente relativo a una caída en las escaleras mecánicas del Aeropuerto de El Prat de Barcelona, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2003 (JUR 2006217850).En definitiva, de las consideraciones anteriores cabe concluir que no concurren los requisitos precisos para el surgimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.En mérito a todo lo anterior, este Consejo Consultivo formula la siguienteCONCLUSIÓNProcede la desestimación de la reclamación al no concurrir los requisitos necesarios para el reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial.A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.Madrid, 1 de diciembre de 2010