DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 4 de marzo de 2026, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Cultura, Turismo y Deporte, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, por el que se somete a dictamen el proyecto de “Decreto, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Reglamento del sistema de archivos de la Comunidad de Madrid y desarrollo de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de archivos y documentos de la Comunidad de Madrid”.
Dictamen n.º:
122/26
Consulta:
Consejero de Cultura, Turismo y Deporte
Asunto:
Proyecto de Reglamento Ejecutivo
Aprobación:
04.03.26
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 4 de marzo de 2026, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Cultura, Turismo y Deporte, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, por el que se somete a dictamen el proyecto de “Decreto, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Reglamento del sistema de archivos de la Comunidad de Madrid y desarrollo de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de archivos y documentos de la Comunidad de Madrid”.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 2 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este órgano consultivo una solicitud de dictamen preceptivo sobre el proyecto de decreto citado en el encabezamiento, firmada por el consejero de Cultura, Turismo y Deporte.
A dicho expediente se le asignó el número 648/25 y la ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a las letradas vocales Dña. M.ª del Pilar Rubio Pérez de Acevedo y Dña. M.ª Teresa Sanmartín Alcázar, quienes formularon y firmaron la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por unanimidad en la reunión del Pleno de este órgano consultivo celebrada el día reseñado en el encabezamiento.
SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.
El proyecto sometido a dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora tiene por objeto regular el Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid y desarrollar las diferentes disposiciones previstas en la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid (en adelante, Ley 6/2023).
La norma proyectada se compone de una parte expositiva, de otra dispositiva, compuesta por un único artículo, por el que se aprueba el denominado “Reglamento del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid y de desarrollo de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid”, y de una parte final, integrada por una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.
El reglamento que se aprueba consta de 225 artículos, que se estructuran en un título preliminar, siete títulos y tres anexos, con arreglo al siguiente esquema:
El título preliminar comprende los artículos 1 a 4 y establece las disposiciones generales del reglamento relativas a su objeto, ámbito de aplicación, definiciones y conceptos básicos, planificación estratégica y Planes Estratégicos de Archivos y Gestión Documental de la Comunidad de Madrid.
El título I, bajo la rúbrica “De los órganos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid”, artículos 5 a 56, después de designar a la consejería competente en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental como órgano de armonización y coordinación del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid, regular, en cada uno de sus cuatro capítulos, la naturaleza, adscripción, estructura, composición, funciones, funcionamiento y normas procedimentales, entre otras cuestiones, del Consejo de Archivos, de la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos y de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales, todos ellos de la Comunidad de Madrid.
El título II, artículos 57 a 84, “De la organización de los Subsistemas de Archivos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid”, dedica su capítulo I al Subsistema de Archivos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid (artículos 57 a 71); el capítulo II, al Subsistema de Archivos de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid (artículos 72 a 78); el III, al Subsistema de Archivos de las Entidades Locales de la Comunidad de Madrid (artículos 79 a 81) y, por último, el capítulo IV, al funcionamiento de la Red de Archivos de Uso Público de la Comunidad de Madrid (artículos 82 a 84).
El título III, artículos 85 a 124, se destina a regular, en tres capítulos, la gestión documental y sus procedimientos comunes en los archivos públicos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid. El primero, relativo a los documentos y expedientes electrónicos (artículos 85 a 107); el segundo, a la gestión del acceso y consulta de los documentos (artículos 108 a 113) y el tercero, a la restauración, salvaguarda y reproducción de los documentos (artículos 114 a 124).
El título IV, artículos 125 a 151, sobre “gestión documental y sus procedimientos en los Subsistemas de Archivos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid y de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid”, recoge, en su capítulo I, la captura y el registro de los documentos (artículos 125 y 126); en el II, el procedimiento para el ingreso y salida de los documentos (artículos 127 a 134); en el III, la descripción y clasificación documental y sus instrumentos resultantes (artículos 135 a 139); en el IV, la organización e instalación de los documentos (artículos 140 y 141); en el V, la conservación de los documentos (artículos 142 a 145); en el VI, el préstamo administrativo de los documentos (artículos 146 a 148); y, por último, en el VII, la difusión y actividades culturales, pedagógicas y educativas en los archivos (artículos 149 a 151).
El título V, artículos 152 a 166, tiene por objeto la Inspección de Archivos y su actividad, contemplando el capítulo I la inspección en materia de archivos y su procedimiento (artículos 152 a 159); el II, la planificación (artículos 160 y 161) y el III, la organización de la actividad inspectora y auditora (artículos 162 a 166).
El título VI, artículos 167 a 215, se ocupa “de las actuaciones y los instrumentos en materia de protección del Patrimonio Documental Madrileño”, distribuidos en siete capítulos: I, sobre la adquisición, la expropiación forzosa y los depósitos voluntarios y forzosos de documentos (artículos 167 a 171); II, relativo a los instrumentos de información sobre los archivos (artículos 172 a 174); III, de la Estadística de Archivos de la Comunidad de Madrid (artículos 175 a 177); IV, del Directorio de Archivos de la Comunidad de Madrid (artículos 178 a 180); V, referente a la identificación, valoración, selección y eliminación de los documentos de titularidad pública y privada (artículos 181 a 192); VI, sobre el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental Madrileño (artículos 193 a 213); y, como cierre, el VII, sobre el enriquecimiento y de las medidas de fomento del Patrimonio Documental Madrileño (artículos 214 y 215).
El título VII, artículos 216 a 225, se refiere al personal de los archivos integrantes del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid, a la formación y a los medios económicos y materiales. Está dividido en dos capítulos, el I destinado al personal de los archivos y a la formación (artículos 216 a 222) y el II, a los edificios e instalaciones y a los medios económicos y materiales de los archivos (artículos 223 a 225).
Finalmente, el proyecto incorpora tres anexos. El anexo I detalla la regulación de la forma, el aspecto y las características de la acreditación oficial del personal de la Inspección de Archivos; el anexo II configura el modelo de acta de la Inspección de Archivos y el anexo III, el modelo de documento de levantamiento de acta.
TERCERO.- Contenido del expediente remitido.
El expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora consta de los siguientes documentos:
Documento 1.- Última versión del proyecto de decreto, de fecha 27 de noviembre de 2025.
Documento 2.- Última versión de la Memoria Extendida del Análisis de Impacto Normativo (en adelante, MAIN), firmada el 28 de noviembre de 2025 por el director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español.
Documentos 3 a 8.- Seis versiones anteriores del proyecto de decreto, de fechas 29 de abril, 19 de agosto, 25 de septiembre y 7 de noviembre de 2024, 17 de enero y 24 de octubre de 2025, respectivamente.
Documentos 9 a 14.- Seis versiones anteriores de la MAIN de fechas 29 de abril, 19 de agosto, 25 de septiembre y 7 de noviembre de 2024, 17 de enero y 24 de octubre de 2025, respectivamente, suscritas por el director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español.
Documento 15.- Resolución del director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español de 11 de marzo de 2024, por la que se acuerda el inicio del trámite de consulta pública previa a la elaboración del proyecto de decreto.
Documento 16.- Certificado del Consejo de Gobierno, relativo a la autorización a la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte para la publicación en el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid de la consulta pública relativa al proyecto de decreto, de fecha 3 de abril de 2024.
Documento 17.- Informe del Portal de Participación, en el que se hacen constar los resultados de la votación desde el 5 de abril de 2024, fecha de su publicación, hasta el 4 de junio de 2024.
Documento 18.- Informe 40/2024, de 13 de mayo de 2024, de coordinación y calidad normativa, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local.
Documento 19.- Informe de impacto económico y regulatorio sobre el proyecto de decreto, desde la perspectiva de la defensa de la competencia y la unidad de mercado, suscrito el 14 de mayo de 2024 por el director general de Economía de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.
Documento 20.- Informe de impacto por razón de género, emitido por la directora general de Igualdad de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales, el 6 de mayo de 2024.
Documento 21.- Informe de impacto en materia de familia, infancia y adolescencia, de 6 de mayo de 2024, de la directora general de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales.
Documento 22.- Informe de 24 de junio de 2024 de la Dirección General de Presupuestos, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.
Documento 23.- Informe de 20 de mayo de 2024 de la Dirección General de Atención al Ciudadano y Transparencia de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, sobre los procedimientos administrativos e impresos normalizados.
Documento 24.-Formulario de solicitud de cesión de uso de imágenes digitales (de documentos textuales y/o fotografías) y de documentos audiovisuales en soporte digital conservados en el Archivo Regional de la Comunidad de Madrid.
Documento 25.- Condiciones generales de la cesión de uso de imágenes digitales de documentos textuales y/o fotografías y de documentos audiovisuales en soporte digital solicitada, a las que presta su conformidad la persona solicitante.
Documento 26.- Formulario de solicitud de cesión de uso de imágenes digitales (de documentos textuales y/o fotografías) y de documentos audiovisuales en soporte digital conservados en el Archivo Histórico de Protocolos de Madrid.
Documento 27.- Condiciones generales de la cesión de uso de imágenes digitales de documentos textuales y/o fotografías y de documentos audiovisuales en soporte digital solicitada a las que presta su conformidad la persona solicitante.
Documento 28.- Formulario de solicitud de cesión de espacios del Archivo Regional de la Comunidad de Madrid y/o de zonas comunes del Complejo “El Águila” para su utilización y aprovechamiento para grabaciones y celebración de eventos.
Documento 29.- Condiciones generales de la autorización de utilización y aprovechamiento de la cesión de espacios solicitada a las que presta su conformidad la persona o entidad organizadora solicitante.
Documento 30.- Informe sobre el equilibrio territorial, emitido el 13 de mayo de 2024 por el director General de Reequilibrio Territorial de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local.
Documento 31.- Informe de 13 de mayo de 2024 del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid.
Documento 32.1.- Informe de 25 de mayo de 2024 de la Dirección General de Función Pública de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, con observaciones esenciales al texto del proyecto de decreto remitido.
Documento 32.2.- Oficio con la propuesta de nueva redacción de los preceptos sobre los que la Dirección General de Función Pública efectuó consideraciones esenciales, suscrita por el director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español el 28 de junio de 2024.
Documento 33.- Informe favorable de la Dirección General de Función Pública de 2 de julio de 2024.
Documento 34.1.- Informe de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de 26 de junio de 2024.
Documento 34.2.- Oficio en el que se da respuesta a las observaciones efectuadas por la Dirección General de Recursos Humanos, firmado por el director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español el 28 de junio de 2024.
Documento 35.- Informe favorable de la Dirección General de Recursos Humanos de 16 de septiembre de 2024.
Documento 36.- Informe de 9 de mayo de 2024 de la Dirección General de Recursos Humanos y Relaciones con la Administración de Justicia, de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local.
Documento 37.- Informe de 8 de mayo de 2024, de la Dirección General de Medios de Comunicación de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local.
Documento 38.- Informe de la Dirección General de Estrategia Digital de la Consejería de Digitalización de 3 de mayo de 2024.
Documento 39.- Informe de la Agencia para la Administración Digital de la Comunidad de Madrid, firmado por su consejera delegada con fecha 20 de mayo de 2024.
Documento 40.- Informe con observaciones de la Universidad Carlos III de Madrid, emitido el 10 de mayo de 2024 por la directora del Archivo General.
Documento 41.- Informe de la Universidad Complutense de Madrid, remitido el 10 de mayo de 2024 por su secretaria general y firmado por la directora del Archivo de la Universidad Complutense de Madrid, con observaciones.
Documento 42.- Informe de la Universidad de Alcalá, formulado el 3 de junio de 2024 por su secretario general, con observaciones.
Documento 43.- Informe de la Universidad Politécnica de Madrid, de 9 de mayo de 2024, de la Jefatura de Servicio de Archivo, Títulos y Administración Electrónica, sin observaciones.
Documento 44.- Informe de la secretaria general de la Universidad Rey Juan Carlos de 9 de mayo de 2024, sin observaciones.
Documentos 45.1 y 45.2.- Solicitud de informe facultativo efectuada a la Universidad Autónoma de Madrid y justificante de salida de la solicitud a través de ORVE el día 30 de abril de 2024.
Documento 46.- Oficio de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades sin observaciones, de fecha 14 de mayo de 2024.
Documento 47.- Informe de observaciones de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 19 de mayo de 2024.
Documentos 48 a 50.- Escritos de las consejerías de Familia, Juventud y Asuntos Sociales; Sanidad; Vivienda, Transportes e Infraestructuras, que no contienen observaciones al proyecto de decreto.
Documento 51.- Informe de observaciones de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Digitalización, de 13 de mayo de 2024.
Documento 52.- Informe de observaciones de la Dirección General de Atención al Ciudadano y Transparencia de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 10 de mayo de 2024.
Documento 53.- Informe de la Dirección General de Reequilibrio Territorial de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 9 de mayo de 2024, con observaciones.
Documento 54.- Informe de la Delegación de Protección de Datos de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 10 de mayo de 2024, con observaciones.
Documento 55.- Observaciones al proyecto de decreto efectuadas por la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación de la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras el 16 de mayo de 2024.
Documento 56.- Observaciones al proyecto de decreto de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, de 10 de mayo de 2024.
Documento 57.- Informe de la Secretaría General Técnica de Canal de Isabel II S.A., M.P, de 6 de mayo de 2024.
Documento 58.- Resolución de 26 de septiembre de 2024, del director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español, por la que se acuerda la apertura del trámite de audiencia e información públicas.
Documento 59.- Publicación del trámite de audiencia en el Portal de Transparencia.
Documentos 60.1 y 60.2.- Solicitud de emisión de informe facultativo sobre el proyecto de decreto a la Federación de Municipios de Madrid, efectuada por el director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español el 29 de abril de 2024 (documento 60.1) y notificada por correo postal, el día 6 de mayo de 2024 (documento 60.2).
Documento 61.- Alegaciones efectuadas en el trámite de audiencia por la Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid, registradas el día 22 de octubre de 2024.
Documento 62.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, de 23 de enero de 2025.
Documento 63.- Informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, de 8 de septiembre de 2025.
Documento 64.- Informe relativo a la solicitud de dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid sobre el proyecto de decreto, firmado por el consejero de Cultura, Turismo y Deporte, el 12 de noviembre de 2025.
Documento 65.- Certificado de la Secretaría General del Consejo de Gobierno, de 12 de noviembre de 2025, sobre solicitud de dictamen de la Comisión Jurídica Asesora en relación con el proyecto de decreto.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid para emitir dictamen.
La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015 de 28 de diciembre, que dispone que “la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: […] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones”, a solicitud del consejero de Cultura, Turismo y Deporte, órgano legitimado para ello de conformidad con el artículo 18.3.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero (en adelante, ROFCJA).
El presente proyecto participa de la naturaleza de reglamento ejecutivo, ya que se trata de una disposición de carácter general, dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios, con vocación de permanencia, que innova el ordenamiento jurídico, y que desarrolla lo dispuesto en la Ley 6/2023, por lo que corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora dictaminar sobre el mismo, a tenor de lo establecido en el artículo 16.3 del ROFCJA.
La consideración de reglamento ejecutivo ya fue analizada por la STC 18/1982, de 4 de mayo, al indicar que tiene tal carácter “aquéllos que están directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, aplicada, pormenorizada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento”. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquéllos “cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una ley”.
Por su parte, sobre el concepto de reglamento ejecutivo, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 9 de abril de 2019 (recurso 1807/2016), recogiendo su doctrina anterior expuesta en las sentencias de 25 de junio de 2009 (recurso 992/2007), y de 19 de marzo de 2007 (recurso 1738/2002), afirma que:
«…para determinar si es o no exigible el informe del Consejo de Estado o, en su caso, del correspondiente Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma, resulta necesario distinguirlos llamados "reglamentos ejecutivos" de los "reglamentos organizativos".
Así, son reglamentos ejecutivos los que la doctrina tradicional denominaba "Reglamentos de ley" y se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica deslegalizadora, los acota al sentar los criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el Reglamento en colaboración con la Ley, y, en segundo lugar, en que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico. En consecuencia, no deben ser considerados ejecutivos, a efectos del referido artículo 22.3 LOCE, los Reglamentos "secundum legem" o meramente interpretativos, entendiendo por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin innovar lo que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en forma inmediata otros Reglamentos y los Reglamentos independientes que -"extra legem"- establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia Administración (SSTS de 13 de octubre de 2005, Rec. 68/2003, de 11 de octubre de 2005, Rec. 63/2003, y 9 de noviembre de 2003, Rec. 61/2003).
Los denominados reglamentos organizativos se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley (STS de 6 de abril de 2004, Rec. 4004/2001), sin perjuicio de que pueda afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa (STS de 27 de mayo de 2002, Rec. 666/1996).
En este mismo sentido, la STS de 31 de mayo de 2011, Rec. 5345/2009, precisa lo siguiente: “sobre la condición de Reglamento ejecutivo a la que se vincula el carácter preceptivo del informe del Consejo de Estado se han observado algunas divergencias jurisprudenciales: mientras en unas ocasiones se atiende a una concepción material, comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos que de forma total o parcial ‘completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan’ una o varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia, en otras se da cabida también, en una perspectiva formal, a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Resultarían, por tanto, excluidos del informe preceptivo del Consejo de Estado, únicamente, los proyectos ya informados que son objeto de alguna modificación no esencial, los Reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, y, en especial, los Reglamentos derivados de la potestad doméstica de la Administración en su ámbito organizativo interno y los Reglamentos de necesidad”».
El decreto proyectado viene a desarrollar el mandato contenido en el apartado primero de la disposición final primera de la Ley 6/2023, a cuyo tenor:
“Se autoriza al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid para que, a propuesta de la persona titular de la Consejería a la que esté atribuida la competencia en materia de archivos, gestión de documentos y patrimonio documental, apruebe el Reglamento del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid, norma reglamentaria fundamental de desarrollo y ejecución de esta ley”.
En relación con los reglamentos ejecutivos, hemos destacado reiteradamente en nuestros dictámenes que el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico en el procedimiento de elaboración. Así, como recuerda la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2021, con cita de otra anterior del mismo tribunal, de 22 de mayo de 2018 (recurso 26/2016) “la potestad reglamentaria se sujeta a los principios, directrices o criterios que marca la Ley a desarrollar, y no se ejerce sólo según el buen criterio o la libre interpretación del Gobierno. La función consultiva que ejerce el Consejo de Estado es idónea para coadyuvar a los principios citados, porque se centra en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico (artículo 2.1 LOCE) lo que explica el carácter esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen previo de este órgano, como protección del principio de legalidad y garantía de la sumisión del reglamento a la Ley”.
No obstante su carácter ejecutivo, observamos que este proyecto contiene disposiciones que no se acomodan a esta naturaleza, por su carácter eminentemente técnico, y que podrían regularse en disposiciones de menor rango, lo que facilitaría su posterior modificación (v. gr. las características del carnet de los inspectores).
El Consejo de Estado, en su dictamen 1268/2024, de 18 de julio, ha recordado la relevancia de su dictamen en la elaboración de las normas reglamentarias, destacando «su función preventiva de la potestad reglamentaria para conseguir su ajuste a la ley y al Derecho en la forma descrita, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2004 (Sala Tercera, Sección Cuarta, recurso 3992/2001) luego reiterada en otras posteriores (así 21 de abril de 2009 o 12 de diciembre de 2007): “La intervención del Consejo de Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria”».
Sobre la intervención del Consejo de Estado en relación con las normas reglamentarias se ha pronunciado en un sentido parecido la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 1097/2024, de 20 de junio (recurso 72/2023).
El presente dictamen se ha emitido, excepcionalmente, fuera del plazo establecido, dada la complejidad y extensión de la disposición normativa objeto del mismo.
SEGUNDA.- Habilitación legal y competencial.
Delimitado el objeto del proyecto de decreto, son varios los títulos competenciales a considerar.
El proyecto de decreto se configura como una norma autonómica de desarrollo reglamentario de las previsiones contenidas en la Ley 6/2023; así, el propio texto legal, en la disposición final segunda, establece un plazo de un año, a partir de la publicación de esta ley en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid», para la aprobación, publicación y entrada en vigor del Reglamento del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid.
A fin de delimitar el marco competencial, conviene anticipar el carácter transversal de la norma proyectada, en consonancia con la compleja naturaleza de los archivos. En efecto, los archivos constituyen una pieza clave en la promoción y difusión de la cultura, pero, al mismo tiempo, son un instrumento esencial para la gestión administrativa y para hacer efectivo el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública.
El proyecto de reglamento tiene un objetivo más amplio, consistente en codificar y sistematizar las normas de diverso rango contenidas en la legislación, tanto leyes, en cuanto desarrolla la forma de hacer las convocatorias de los órganos colegiados, como reglamentos, al recoger cómo se ejecuta el expurgo de documentos judiciales, o incluso en normas de rango inferior, como el Acuerdo de 15 de septiembre de 2005, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, por el que se aprueba el Reglamento 1/2005, sobre los aspectos accesorios de las actuaciones judiciales, convirtiéndose en una suerte de texto refundido. En este punto, ha de tenerse en cuenta que la Sentencia 62/1991, de 22 de marzo, del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo, STC), citada en la Sentencia 136/2013, de 6 de junio (recurso de inconstitucionalidad 2082/2005), advierte que, la simple reproducción de la normativa estatal por la legislación autonómica, “además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma (STC 10/1982, fundamento jurídico 8.°)”.
En la Constitución Española (en adelante, CE), existen mandatos genéricos que inciden sobre la materia proyectada, como los contenidos en los artículos 44 y 46 que declaran la obligación de los poderes públicos de promover y tutelar el acceso a la cultura y el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España.
Más específicamente, el artículo 105, letra b), de la CE determina que la ley regulará “el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”.
En cuanto al régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, debe atenderse a lo establecido en el artículo 149, apartado 1, en su regla 28ª, de la CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de “defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas”.
Asimismo, el apartado 2, del mismo precepto dispone que “sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”.
Sobre este particular, la STC 66/2013, de 14 marzo (recurso de inconstitucionalidad 6444/2005), recapitula la doctrina constitucional en materia de archivos en los siguientes términos:
«La doctrina de este Tribunal ha perfilado, a partir del régimen constitucional, un canon claro para abordar controversias competenciales de este tipo. La STC 103/1988, de 8 de junio, a propósito de la impugnación de la Ley del Parlamento de Andalucía 3/1984, de 9 de enero, valoró como intervenciones legislativas diferentes la calificación de documentos y la ordenación de archivos. Conforme a este criterio, han de distinguirse dos competencias: la de definir e integrar los elementos que componen el patrimonio documental y la competencia sobre los archivos que contienen dichos documentos. Por lo que se refiere a la primera, las competencias autonómicas sobre patrimonio histórico incluyen la capacidad para definir los elementos integrantes del mismo, aun en el caso de que los documentos de interés se integren en archivos de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma la que puede establecer la definición y los elementos integrantes de su patrimonio documental con independencia de la titularidad de los documentos y del archivo en que se hallen ubicados (FJ 3). Si la legislación autonómica contuviera referencias a los archivos de titularidad estatal, en el sentido de llevar a cabo regulaciones reservadas a la competencia legislativa del Estado, se rebasarían los límites competenciales que derivan del art. 149.1.28 CE y, eventualmente, del Estatuto de Autonomía; si, por el contrario, las disposiciones de la Ley se refieren únicamente a los archivos de competencia de la Comunidad Autónoma, no se habría traspasado, evidentemente, tal límite competencial (FJ 4).
Posteriormente, la STC 17/1991, de 31 de enero, con motivo de que la Generalitat de Cataluña rechazara la competencia del Estado para dictar un reglamento de organización, funcionamiento y personal de los archivos, bibliotecas y museos de titularidad estatal, declaró que la transferencia de la gestión sobre estos archivos no conlleva la atribución de la potestad reglamentaria, pues lo que en su párrafo final establece el art. 149.1.28 CE es la posibilidad de transferir la gestión de los establecimientos citados a las Comunidades Autónomas, y que, una vez hecho, a la Comunidad Autónoma corresponde “la ejecución de la legislación del Estado”; lo que sujeta su gestión a las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado (FJ 19).
Singular importancia ofrece los pronunciamientos de la STC 31/2010, de 28 de junio, en relación con la constitucionalidad del art. 127.2 (FJ 73) y de la disposición adicional decimotercera del actual Estatuto de Autonomía de Cataluña (FJ 74). Concluyen que no contradice el art. 149.1.28 CE, en relación con el art. 149.2 CE, que los fondos ubicados en archivos de titularidad estatal se integren en sistemas archivísticos de las Comunidades Autónomas, si esto implica una calificación que sólo añade una sobreprotección a dichos fondos, pero sin incidir en la regulación, disposición o gestión de los fondos documentales ni de los archivos en que se ubican. Esta apreciación fue reiterada en las Sentencias que resolvieron los recursos de inconstitucionalidad promovidos contra la misma disposición adicional decimotercera por el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón (STC 46/2010, de 8 de septiembre), el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears (STC 47/2010, de 8 de septiembre) y la Generalitat de la Comunidad Valenciana (STC 48/2010, de 9 de septiembre)».
Sobre la base de estas previsiones constitucionales, la Comunidad de Madrid, en su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, ha asumido en el artículo 26, apartados 1.18 y 1.19, la competencia exclusiva en materia de “archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas, conservatorios de música y danza, centros dramáticos y de bellas artes, y demás centros de depósito cultural o colecciones de análoga naturaleza, de interés para la Comunidad de Madrid, que no sean de titularidad estatal” y en materia de “patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico y científico de interés para la Comunidad, sin perjuicio de la competencia del Estado para la defensa de los mismos contra la exportación y la expoliación”, respectivamente.
Asimismo, el artículo 28, apartado 1.6, del Estatuto de Autonomía confiere a la Comunidad de Madrid competencia para ejecutar la legislación del Estado en materia de “museos, archivos, bibliotecas y otras colecciones de naturaleza análoga de titularidad estatal cuya gestión directa no se reserve el Estado. Los términos de la gestión serán fijados mediante convenio”.
Mediante Real Decreto 680/1985, de 19 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de cultura, se transfirieron las competencias relativas al patrimonio histórico y a los archivos.
De los preceptos transcritos, se colige que la Comunidad de Madrid ostenta competencia para el desarrollo legislativo de los archivos que no sean de titularidad estatal, así como en materia de patrimonio documental, sin perjuicio de la competencia del Estado para su defensa frente a la exportación y expoliación.
Por otra parte, el examen del marco competencial debe realizarse, como se anticipó ut supra, con base en la consideración de los archivos como elemento de gestión que facilita, además, el acceso a la información por parte de los ciudadanos.
Desde esta perspectiva, el proyecto se ampara en otros títulos competenciales, como son la competencia autonómica exclusiva en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia (artículo 26, apartado 1.3, del Estatuto de Autonomía) y la competencia para el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución, en el marco de la legislación estatal del régimen local (artículo 27, apartado 1, del Estatuto de Autonomía) y del régimen jurídico de la Administración pública de la Comunidad de Madrid (artículo 27, apartado 2, del Estatuto de Autonomía).
Por último, también el proyecto se fundamenta en la potestad de autoorganización de la Comunidad de Madrid, que deriva del derecho a la autonomía consagrado en el artículo 2 de la CE, como potestad de las Comunidades Autónomas de crear y configurar sus instituciones, con respeto al marco constitucional [artículos 147.2 d), 148.1.1ª y 148.1.18ª de la CE].
El artículo 26.1.1 del Estatuto de Autonomía, reconoce la competencia exclusiva de la Comunidad de Madrid en materia de "organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno (...)".
El artículo 49 del Estatuto de Autonomía establece claramente la competencia de la Comunidad de Madrid (en concreto, del Gobierno de la Comunidad de Madrid) para “ejercer todas las facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial reconozca o atribuya al Gobierno de la Nación”, lo que supone la asunción de las competencias que el artículo 458.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en lo sucesivo, LOPJ), atribuye al Gobierno central para desarrollar, mediante real decreto, “las normas reguladoras de la ordenación y archivo de autos y expedientes que no estuviesen pendientes de actuación alguna, así como del expurgo de los archivos judiciales”.
Asimismo, la Comunidad de Madrid ostenta la competencia en materia de desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y ejecución del régimen estatutario de sus funcionarios, de acuerdo con las previsiones del artículo 27.2 de su Estatuto de Autonomía.
De lo expuesto, se infiere que la Comunidad de Madrid ostenta título competencial suficiente para dictar la norma y que esta goza de la suficiente cobertura legal.
Por otro lado, la competencia para su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno, quien tiene reconocida genérica y ordinariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid “en materias no reservadas en este estatuto a la Asamblea” y a nivel infraestatutario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (en delante, Ley 1/1983). Todo ello sin olvidar el mandato para aprobar el Reglamento del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid que recoge el apartado 1 la disposición final primera de la Ley 6/2023.
En otro orden de cosas, resulta adecuado el instrumento normativo empleado, esto es, el decreto, de conformidad con lo previsto en el artículo 50.2 de la Ley 1/1983.
TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.
Ha de estarse al Decreto 52/2021, de 24 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto 52/2021).
Asimismo, debe considerarse la mencionada LPAC, si bien precisando que la STC 55/2018, de 24 de mayo (recurso de inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado inconstitucionales ciertas previsiones de dicha norma, en particular y por lo que en materia de procedimiento interesa, ha declarado contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b), los artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado 1 “Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública” y el primer párrafo de su apartado 4, por cuanto según determina el supremo intérprete constitucional, tales preceptos no tienen el carácter de normativa básica, debiendo regirse por la normativa autonómica, si la hubiera.
También deberá observarse el artículo 60 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante LTPCM), que regula el derecho de participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones de carácter general.
1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, ha de destacarse que tanto el artículo 132 de la LPAC como el artículo 3 del Decreto 52/2021, establecen que las Administraciones aprobarán anualmente un Plan Anual Normativo, que se publicará en el Portal de Transparencia y que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que las consejerías prevean elevar durante la legislatura a la aprobación del Consejo de Gobierno (artículo 3.1 Decreto 52/2021).
Debe señalarse que este proyecto de decreto se encuentra incluido en el Plan Normativo de la Comunidad de Madrid para la XIII Legislatura (2023-2027), aprobado por Acuerdo de 20 de diciembre de 2023, del Consejo de Gobierno.
Respecto a la evaluación ex post, dada la naturaleza y contenido de la norma proyectada, se señala en la MAIN que no se estima necesario llevar a cabo la citada evaluación ex post del proyecto de decreto, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 3, 7.4 e) y 13 del Decreto 52/2021. La precitada MAIN lo justifica en que el proyecto no figura entre la normas evaluables ex post en el Acuerdo de 20 de diciembre de 2023, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan Normativo de la Comunidad de Madrid para la XIII Legislatura (2023-2027) y, además, se trata de un desarrollo reglamentario de carácter técnico y procedimental, que no introduce nuevas obligaciones ni cargas administrativas significativas tanto para las Administraciones Públicas como para los ciudadanos o las empresas.
Por el contrario, acerca de dicha evaluación ex post, cabe recordar que esta Comisión Jurídica Asesora ha venido destacando su importancia, entre otros, en sus dictámenes 165/25, de 23 de marzo y 621/25, de 26 de noviembre, ya que evaluar la eficacia y eficiencia de la norma, los efectos no previstos y los resultados de su aplicación puede suministrar una información muy relevante en el futuro.
2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y los artículos 4 y 5 del Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la elaboración del proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública para recabar la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma.
En este procedimiento se ha efectuado tal consulta, de modo que consta en la MAIN que “…se realizó este trámite entre el 8 y el 26 de abril de 2024, no habiéndose recibido ninguna aportación por parte de ninguna persona física o jurídica”.
3.- La norma proyectada es propuesta por la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, que ostenta competencias en la materia, según lo dispuesto en el Decreto 38/2023, de 23 de junio, de la Presidenta de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el número y denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto 38/2023), y el Decreto 264/2023, de 5 de diciembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte (en adelante Decreto 264/2023).
4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se han elaborado siete memorias en su modalidad extendida, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 52/2021, incorporando, en las sucesivas versiones, los trámites que se han ido realizando a lo largo del procedimiento. De esta manera, podemos afirmar que la MAIN cumple con la configuración que de la misma hace su normativa reguladora “como un proceso continuo, que debe redactarse desde el inicio hasta la finalización de la elaboración del proyecto normativo, de manera que su contenido se vaya actualizando con las novedades significativas que se produzcan a lo largo del procedimiento de tramitación en especial, la descripción de la tramitación y consultas (…) hasta culminar con una versión definitiva”, como se destaca, entre otros, en los dictámenes de esta Comisión Jurídica Asesora 223/2024, de 25 de abril y 385/2024, de 27 de junio.
Por lo que se refiere a los impactos de la norma proyectada, la Memoria se refiere a ellos en su apartado IV.
Respecto al impacto económico general, al que alude el artículo 7.3.a) del Decreto 52/2021, se considera que el proyecto tendrá un impacto económico positivo, ya que la norma regula dos vertientes esenciales: de un lado la organizativa de los archivos públicos de la Comunidad de Madrid y de otra la de protección del Patrimonio Documental Madrileño. Por su parte, el impacto presupuestario general, que se estima proporcional y no elevado, siendo nulo en materia de ingresos, afecta a los presupuestos de la Comunidad de Madrid en la cantidad estimada de 700.000 €, y a los de otras Administraciones Territoriales en 1.841.544,90 €.
Consta el informe de impacto por razón de género, evacuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Con cita del informe de 6 de mayo de 2024, emitido por la Dirección General de Igualdad de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales, en el que se prevé que la norma proyectada tenga un impacto neutro por razón de género y que, por tanto, no incida en la igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
Además, se ha evacuado, por la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales, el informe de fecha 6 de mayo de 2024 de impacto en materia de familia –exigido por la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas- y en materia de infancia y adolescencia –por imperativo de lo dispuesto en el artículo 22 quinquies la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil-.
Por otro lado, la Ley 4/2023, de 22 de marzo, de Derechos, Garantías y Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid, indica, en su artículo 47, que corresponde a la Comunidad de Madrid acompañar a las memorias del análisis de impacto normativo de los anteproyectos de ley y a los proyectos de disposiciones generales de la Comunidad de Madrid el impacto de la normativa en la infancia, en la adolescencia y en la familia.
En relación con otros posibles impactos, la MAIN señala que no se aprecian otros impactos en materia de equilibrio territorial.
Contempla la Memoria la descripción de los trámites seguidos en la elaboración de la norma, así como las observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación y el modo en que han sido acogidas o no por el órgano proponente de la norma, con su correspondiente motivación, tal y como exige el artículo 6.1 f) del Decreto 52/2021.
5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto 52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los informes y dictámenes que resulten preceptivos.
Tal y como ya sido expuesto, han emitido diversos informes la Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, en los términos anteriormente reflejados.
Constan también en el expediente los siguientes informes:
- Informe de coordinación y calidad normativa de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021.
- Informe sobre los procedimientos administrativos y los impresos normalizados de la Dirección General de Atención al Ciudadano y Transparencia de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local de fecha 21 de mayo de 2024, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.g) del Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los Criterios de Calidad de la Actuación Administrativa en la Comunidad de Madrid.
- Informe sobre reequilibrio territorial, de la Dirección General de Reequilibrio Territorial de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 13 de mayo de 2024, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la Modernización para la Administración de la Comunidad de Madrid.
- Informe del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid de fecha 13 de mayo de 2024, conforme a lo previsto en el artículo 23.3 b) de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid.
- Informe favorable de 24 de junio de 2024 de la Dirección General de Presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 230/2023, de 6 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.
- Informe favorable de 26 de junio de 2024 y 16 de septiembre de 2024 de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 230/2023, de 6 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.
- Informes de la Dirección General de Función Pública de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de fechas 23 de mayo y 2 de julio de 2024, de conformidad con lo previsto en el artículo 15.b) del Decreto 230/2023, de 6 de septiembre.
Por otro lado, el proyecto de decreto se remitió a las secretarías generales técnicas de las demás consejerías, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.3 del Decreto 52/2021, para su conocimiento y, en su caso, realización de las observaciones oportunas en cuanto a su adecuación al orden competencial y de atribuciones establecido en los diferentes decretos de estructura.
Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1.a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, prevé que dichos servicios emitan un informe con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter meramente organizativo. Por ello, ha emitido informe la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, con fecha 8 de septiembre de 2025, formulando diversas observaciones de carácter esencial que han sido tenidas en cuenta, en su mayoría, en la versión del proyecto sometida a esta Comisión Jurídica Asesora.
Por otra parte, en cuanto a los informes preceptivos que han de solicitarse, el artículo 561.1 de la LOPJ exige el informe del Consejo General del Poder Judicial sobre los anteproyectos de ley y disposiciones generales que versen sobre “7ª Normas que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Tribunales”.
Si analizamos la norma proyectada, observamos que, entre otras cuestiones, tiene por objeto regular la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid (artículos 40 a 56, capítulo IV, título I), el Subsistema de Archivos de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid (artículos 72 a 78, capítulo II del título III), la gestión documental y sus procedimientos en el Subsistema de Archivos de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid (artículos 125 a 151, título IV) así como el personal de archivos y su formación (artículos 216 a 221, capítulo I, título VII).
En relación con lo expuesto, es preciso recordar que el Consejo General del Poder Judicial ha emitido informe con carácter preceptivo sobre distintos proyectos normativos autonómicos concernientes a algunas de las materias mencionadas. Al respecto, cabe citar, a título de ejemplo:
- Informe, de 25 de abril de 2013, sobre el Proyecto de Decreto por el que se constituye la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales y se regula el procedimiento de expurgo en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón.
- Informe, de 27 de septiembre de 2018, sobre la propuesta de Decreto por el que se crea el Archivo Judicial Territorial del Principado de Asturias y se regula su funcionamiento.
- Informe, de 23 de octubre de 2024, sobre el Proyecto del Decreto del Consell, de modificación del Decreto 61/2006, de 12 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento de la Junta de Expurgo de documentos judiciales y se crea el Fondo Histórico Judicial de la Comunitat Valenciana.
De lo anteriormente expuesto se colige que el informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el reglamento sometido a dictamen es preceptivo, sin que, en el presente caso, se haya solicitado.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Por otra parte, es también preciso señalar que el artículo 4.2 o) del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 90/2025, de 19 de noviembre, del Consejo de Gobierno, atribuye a su presidente la competencia para “informar preceptivamente los anteproyectos y proyectos de disposiciones generales que afecten al ámbito de competencias del Consejo y a las funciones que desarrolla como autoridad de protección del informante”.
No obstante, no conteniendo esta norma disposición transitoria alguna, y a la vista de que el Decreto 52/2021 no establece un régimen transitorio general, por aplicación de lo dispuesto en la letra e) de la disposición transitoria tercera de la LPAC, entendemos que no es precisa la emisión de dicho informe por el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de la Comunidad de Madrid.
Ahora bien, en cuanto a la normativa vigente en el momento de iniciarse la tramitación del procedimiento de elaboración de este reglamento, de acuerdo con el artículo 39 a) del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, consta informe emitido por la Delegada de Protección de Datos de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local de fecha 10 de mayo de 2024, cuyas observaciones han sido tenidas en cuenta.
A su vez, se han incorporado al expediente los siguientes informes de carácter facultativo de acuerdo con lo recogido en el artículo 8.1 del Decreto 52/2021:
1- Informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Relaciones con la Administración de Justicia de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local de 9 de mayo de 2024.
2- Informe de la Dirección General de Medios de Comunicación de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local de 8 de mayo de 2024.
3- Informe de la Dirección General de Estrategia Digital de la Consejería de Digitalización de fecha 3 de mayo de 2024.
4- Informe de la Agencia para la Administración Digital de la Comunidad de Madrid de 20 de mayo de 2024.
5- Informe de la Universidad Carlos III de Madrid de 10 de mayo de 2024.
6- Informe de la Universidad Complutense de fecha 10 de mayo de 2024.
7- Informe de la Universidad Rey Juan Carlos de 9 de mayo de 2024.
8- Informe de la Universidad Politécnica de Madrid de fecha 10 de mayo de 2024.
9- Informe de la Universidad de Alcalá de fecha 10 de mayo de 2024.
6.- El artículo 8.5 del Decreto 52/2021, señala que los proyectos normativos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica de la consejería proponente, lo que se ha cumplimentado en este procedimiento, al que se ha unido el informe de 23 de enero de 2025 de la Secretaría General Técnica de la consejería que promueve la aprobación de la norma.
7.- El artículo 133.2 de la LPAC, el artículo 16.b) de la LTPCM y el artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 105.a) de la CE, disponen que, sin perjuicio de la consulta previa, cuando la norma afecte a derechos o intereses legítimos de las personas se publicará el texto en el portal web con objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar aportaciones adicionales de otras personas o entidades. También podrá recabarse la opinión de organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas afectadas por la norma.
Según consta en la propia MAIN, y se desprende del expediente aportado, los trámites de audiencia e información públicas se realizaron, una vez recabados todos los informes y antes de solicitar el informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, de conformidad con lo establecido en los artículos 8.5 y 9 del Decreto 52/2021 y el artículo 60 de la Ley 10/2019.
Mediante la Resolución de 26 de septiembre de 2024, del director general de Patrimonio Cultural y Oficina del Español, se solicitó a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte la apertura del plazo de audiencia e información pública del proyecto de decreto a través del Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid.
De esta manera, han estado a disposición de todas las personas interesadas del 2 al 22 de octubre de 2024 (ambos inclusive). Tras el citado período de exposición pública del proyecto normativo, se ha recibido una sola alegación, formulada por la Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid, a la que se ha dado respuesta desde la Dirección General de Patrimonio Cultural y Oficina del Español.
CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.
Procede a continuación analizar el contenido de la norma proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o conveniente considerar alguna cuestión de carácter jurídico.
El proyecto consta de una parte expositiva y una parte dispositiva, integrada por 225 artículos, con la estructura anteriormente expuesta.
Se cumple con la directriz 6 del Acuerdo de 18 de febrero de 2026, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa de la Comunidad de Madrid (en adelante, Acuerdo de 2026), ya que el título de la presente norma se inicia con la identificación del tipo de disposición, de modo que, en concreto, se identifica como proyecto de decreto.
Por otro lado, y si bien el nombre de la disposición responde, en términos genéricos, a lo previsto en la directriz 5, ya que refleja con exactitud y precisión la materia regulada, cabría valorar su simplificación, denominándolo solo como «Proyecto de decreto por el que se aprueba el Reglamento del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid», pues, en su redacción actual, puede inducir a confusión sobre las competencias del órgano que promueve el texto, ya que incluye cuestiones de personal –como los procesos selectivos del personal archivero, entre otras- cuya competencia corresponde a la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.
Por lo demás, el título cumple con la directriz 96, que prescribe que: «El título del proyecto de la norma aprobatoria indicará que se trata de un proyecto de esta naturaleza, de acuerdo con el siguiente modelo: “Decreto por el que se aprueba…”».
Se inserta un índice, conforme a la directriz 11, a cuyo tenor “en las disposiciones de gran complejidad y amplitud se insertará un índice, siempre antes de la parte expositiva. En todo caso se recomienda su inserción en las disposiciones con más de treinta artículos”.
El proyecto de decreto consta de una parte expositiva, que carece de título, como indica la directriz 12 y se ajusta, con carácter general, a la directriz 16, al describir el contenido de la norma e indicar su objeto y finalidad, además de referirse a las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta, siendo la estructura de esta parte conforme a la directriz 15.
Se observa que han sido recogidos los aspectos más relevantes de la tramitación, conforme previene la directriz 18, haciendo referencia a la emisión de los informes preceptivos que en el último párrafo de su apartado III se enumeran.
Por otra parte, se pone de manifiesto que la norma se ha elaborado de acuerdo con los principios de buena regulación, en concreto, los principios de necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, recogidos en el artículo 129 de LPAC y en el artículo 2 del Decreto 52/2021, justificándose la adecuación del decreto proyectado a dichos principios.
Por último, se advierte que en la fórmula promulgatoria se ha añadido adecuadamente la expresión “de acuerdo con/oída la Comisión Jurídica Asesora”, en aplicación de lo señalado en la directriz 19, incluyendo así la doble posibilidad que asiste al órgano que ha de aprobar la norma.
En cuanto a la parte dispositiva, y conforme a la directriz 97, el proyecto contiene un artículo único, de título “Aprobación del Reglamento del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid y de desarrollo de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid”. En este punto, nos remitimos a lo ya indicado previamente en relación con su simplificación.
La parte final, compuesta por una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales, se inserta en el cuerpo del proyecto del decreto aprobatorio conforme a lo dispuesto en el Acuerdo de 2026.
La disposición adicional única se refiere a la constitución de los órganos colegiados previstos en el reglamento de desarrollo de la Ley 6/2023, estableciendo el plazo de seis meses, desde la fecha de entrada en vigor del decreto, para el nombramiento de las personas integrantes y para la convocatoria de las reuniones constitutivas del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid, de la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid y de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid.
En la disposición derogatoria única, se considera innecesario hacer una alusión expresa (apartado1) a lo que ya ha sido derogado por la Ley 6/2023, en su disposición transitoria tercera, ya que ésta tiene mayor rango normativo que el proyecto examinado.
Además, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la directriz 44, relativa a las disposiciones derogatorias, según la cual: «Deberá recogerse, en primer lugar, dentro de las normas del mismo rango, una relación cronológica y exhaustiva de todas las normas derogadas. Esta relación se cerrará con una cláusula general de salvaguardia que acotará la materia objeto de derogación y que será del siguiente tenor: “Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en…”, indicando a continuación el tipo de norma».
Es de observar que la potestad reglamentaria se está ejerciendo fuera del plazo legalmente establecido para ello, habida cuenta de que la entrada en vigor de la Ley 6/2023 se produjo el 29 de mayo de 2023, y el plazo de dos años previsto en su disposición transitoria tercera primera para la aprobación y entrada en vigor del reglamento del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid se cumplió el 29 de mayo de 2025.
Ahora bien, ello no implica que el desarrollo tardío afecte a la validez de la disposición que pretende aprobarse, como ha señalado esta Comisión Jurídica Asesora, entre otros, en los dictámenes 274/19, de 27 de junio de 2019; 18/23, de 12 de enero o 122/23, de 9 de marzo.
Al respecto, es doctrina consolidada del Consejo de Estado (por ejemplo, en su dictamen de 28 de junio de 2001) que el plazo “no trata de salvaguardar una situación jurídica sometida a limitación temporal condicionante de su vigencia, sino simplemente de provocar la urgente regulación de la misma”. No habiendo sido posible dar cumplimiento al mandato legal dentro de tal término, “es indudable que sigue viva la facultad de hacerlo fuera de él, en uso de la potestad que confiere al Gobierno el artículo 97 de la Constitución”.
Señala el Consejo de Estado que, “a diferencia de lo que ocurre con las cláusulas de habilitación al Gobierno para promulgar disposiciones con fuerza de ley, contenidas en las Leyes de Bases, las cláusulas o disposiciones que las leyes contienen para facultar al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en un plazo determinado no constituyen verdaderas cláusulas de caducidad, y el ejercicio extemporáneo de dicha potestad no puede determinar, ni determina, la invalidez de la norma reglamentaria que constituye su objeto. En todo caso, la potestad reglamentaria es una potestad general que el ordenamiento constitucional reconoce al Gobierno para el desarrollo de las leyes, por lo que podría ser ejercida aun sin necesidad de que estableciera una habilitación expresa. De ahí que el ejercicio fuera del plazo previsto carezca de trascendencia a la hora de apreciar la validez de la norma reglamentaria en cuestión” y añade que “el ejercicio extemporáneo respecto del plazo fijado por el legislador afecta al cumplimiento del referido objetivo de política normativa pero no a la validez de la regulación que se introduzca”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 abril de 2018 (recurso 4267/2016), al analizar un supuesto de inactividad reglamentaria con incumplimiento de la obligación de desarrollo normativo expresamente establecida en una disposición legal, señala que “el plazo es así imperativo, aunque no puede considerarse esencial a los efectos de provocar un vicio invalidante de un reglamento tardío”.
La disposición final primera determina el plazo y otras cuestiones accesorias relativas a la adaptación de las disposiciones reglamentarias de los subsistemas de archivos de las entidades locales de la Comunidad de Madrid y de las universidades públicas de la Comunidad de Madrid y, en efecto, parece responder a la naturaleza de las disposiciones finales de conformidad con la directriz 45. Respeta la autonomía local y universitaria y proyecta la competencia autonómica sobre archivos de interés autonómico, sin invadir ámbitos estatales, apoyándose en los mandatos de adaptación de la Ley 6/2023.
La disposición final segunda establece las habilitaciones para el desarrollo de este decreto en favor de los titulares de las consejerías competentes por razón de la materia, con mandato expreso de “coordinación” inter se.
La disposición final tercera determina la entrada en vigor de este decreto, indicando que lo hará «al día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid”», sin vulnerar lo establecido en el artículo 51.3 de la Ley 1/1983, si bien, para que sea conforme a lo estipulado en la directriz 45.f), debe sustituirse “al día” por “el día”.
Procede, seguidamente, entrar en el análisis del reglamento que se aprueba con el proyecto de decreto sometido a dictamen.
Es preciso señalar, con carácter previo, y de modo general para todo el texto del proyecto, que resulta de aplicación la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la teoría de la lex repetita, por todas la Sentencia 65/2020, de 18 de junio, cuyo FJ 8 señala:
«Un precepto autonómico será inconstitucional por invasión competencial siempre que regule cuestiones que le están vedadas, con independencia de la compatibilidad o incompatibilidad entre la regulación autonómica controvertida y la dictada por el Estado, dado que en virtud de la doctrina sobre la lex repetita al legislador autonómico le está prohibido reproducir la legislación estatal que responde a sus competencias exclusivas. "Y, con mayor razón, le está vedado parafrasear, completar, alterar, desarrollar, o de cualquiera otra manera directa o indirecta incidir en la regulación de materias que no forman parte de su acervo competencial" [por todas, SSTC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6.c); y 13/2019, de 31 de enero, FJ 2]. (…).
Ahora bien, la proscripción de la "reproducción de normas procesales por el legislador autonómico (leges repetitae) no debemos extenderla a aquellos supuestos en que la reiteración simplemente consista en incorporar a la normativa autonómica, ejercida ésta en su ámbito competencial, determinados preceptos del ordenamiento procesal general con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico" (STC 47/2004, FJ 8). En consecuencia, si la comunidad autónoma establece especialidades procesales necesarias para su derecho sustantivo propio, ejerciendo su competencia estatutaria en materia procesal en coherencia con la competencia exclusiva estatal sobre legislación procesal, podrá repetir de forma legítima normas generales procesales para dar sentido a la ley autonómica que las incluye [SSTC 47/2004, FJ 4; 341/2005, FFJJ 9 y 10.c); 135/2006, de 27 de abril, FFJJ 3.d) y 12; 2/2018, de 11 de enero, FJ 4.c); 54/2018, de 24 de mayo, FFJJ 6 y 7; y 13/2019, de 31 de enero, FJ 2.b)].
Esta excepción a la regla general de la inconstitucionalidad de la lex repetita en materias de competencia exclusiva estatal puede igualmente trasladarse a la reiteración de normas estatales de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE) que persiguen dotar de sentido a las normas autonómicas de procedimientos administrativos ratione materiae, así como a la reproducción de normas tributarias generales, sustantivas o procedimentales, de hacienda general (art. 149.1.14 CE) que se dirigen a dar inteligibilidad a la regulación autonómica sobre tributos propios y cedidos establecida en el legítimo ejercicio de su potestad tributaria».
Por el contrario, en lo que se refiere a los aspectos regulados en la normativa estatal al amparo del artículo 149.1.18ª de la CE, el Estado posee competencia para dictar la legislación básica, mientras que la Comunidad de Madrid puede dictar disposiciones de desarrollo, en el marco establecido por aquella.
A propósito de estos casos, continúa señalando la referida STC 65/2020 que: «El segundo supuesto de lex repetita que distingue la doctrina constitucional (STC 341/2005, FJ 9) se produce cuando la norma reproducida y la que reproduce se encuadran en una materia sobre la que ostentan competencias tanto el Estado como la comunidad autónoma, generalmente preceptos básicos estatales reproducidos por normas autonómicas. En este supuesto "la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso concreto" (FJ 9). Así, según sintetiza la STC 51/2019, tal reiteración, para ser admisible desde el punto de vista constitucional, deberá dar satisfacción a dos condiciones: (i) que la reproducción de las bases estatales tenga como finalidad hacer más comprensible el desarrollo normativo que realiza la comunidad autónoma en ejercicio de sus competencias propias; y (ii) que la reproducción de la normativa básica sea fiel y no incurra en alteraciones más o menos subrepticias de la misma [FJ 6.a)]».
El título preliminar, contiene las disposiciones generales que delimitan el objeto y ámbito de aplicación del reglamento (artículos 1 y 2).
En el artículo 3 se contiene una relación de definiciones y conceptos básicos en la materia, uniformizando los conceptos operativos (índice electrónico, instrumentos de descripción y selección documental). Sin embargo, no incluye todos los conceptos que son desarrollados a lo largo del texto como, por ejemplo, el término “préstamo”, por lo que resulta incompleto.
El artículo 4 se refiere a la planificación estratégica y enlaza con los planes estratégicos de archivos y gestión documental, soporte de autoorganización de la Comunidad de Madrid. Se advierte que se incluyen previsiones que exceden de la naturaleza de reglamento ejecutivo.
Así, en el apartado 4 de ese precepto se impone la cofinanciación de las entidades locales y de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid, cuando establece que:
“También, podrán incluirse en este los archivos de los Subsistemas de Archivos de las Entidades Locales de la Comunidad de Madrid y de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid, previa petición razonada de los órganos de dirección y coordinación de cada uno de dichos Subsistemas de Archivos y evaluación por parte de la Consejería competente en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental, debiendo existir cofinanciación por parte de las Entidades Locales y de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid en la medida en que se determine en estos”.
Al respecto, es preciso recordar la autonomía de las entidades locales, reconocida por el Tribunal Constitucional, que no se vería limitada si el precepto se interpreta de conformidad con la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2023, de 24 de octubre, (recurso de inconstitucionalidad 874/2022), pero que plantea dudas ante la futura concreción de la previsión contenida en este apartado, por lo que, para evitar confusión, se recomienda su supresión.
El apartado 5, como otros del texto proyectado, revela tal nivel de determinación y concreción, que le resulta de aplicación lo establecido en el Dictamen del Consejo de Estado de 10 de octubre de 2024 (expediente 1543/2024), a propósito del proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Abogacía General del Estado, según el cual: “teniendo el reglamento la naturaleza de norma, no deja de tener un componente de abstracción y generalidad que resulta incompatible con esa determinación de las razones concretas del contenido de cada una de las previsiones que integran un texto normativo (en este sentido, STS de 27 de mayo de 2024 -ROJ: STS 2889/2024-); y ello, sin perjuicio de que esa falta de motivación pueda revelar, en casos concretos, un ejercicio arbitrario de la potestad normativa de la Administración”. Por ello, se recomienda suprimir la financiación de los planes estratégicos de archivos, pues corresponde a competencias de órganos diferentes del promotor del texto.
El título I se denomina “De los órganos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid”, regulando el Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid, la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid y la Junta de Expurgo de la Comunidad de Madrid, de modo que se trata de preceptos que tienen un carácter esencialmente organizativo. Se advierte que, dado lo exhaustivo y detallado de las funciones descritas para cada uno de los órganos, se ha revisado su contenido a fin de plasmar una adecuada coordinación y evitar la existencia de eventuales duplicidades o antinomias. No obstante, hay un considerable número de artículos cuyo contenido es esencialmente idéntico en los tres órganos colegiados que se regulan, si bien la MAIN no considera pertinente unificar la regulación, dada la “diferencia de naturaleza y la independencia que se predica de cada órgano colegiado”, por lo que se mantiene la estructura en el articulado.
En su capítulo I, “Del órgano de armonización y coordinación”, el artículo 5 atribuye tal condición a la consejería competente en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental, indicando que la misma ejercerá las funciones establecidas en el artículo 22.2 de la Ley 6/2023.
El capítulo II, “Del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid”, comprende los artículos 6 a 23. El Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid, conforme el artículo 23.1 de la Ley 6/2023, es el órgano colegiado consultivo, multidisciplinar y técnico de asesoramiento, cooperación y participación de la Comunidad de Madrid en las materias relacionadas con el Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid y el Patrimonio Documental Madrileño. A esta naturaleza se refiere el artículo 6 del reglamento proyectado, además de establecer su estructura y su adscripción a la consejería que tenga atribuida la competencia en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental.
La composición del citado Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid se determina en el artículo 8, en ejecución del mandato recogido en el apartado 2 del artículo 23 de la Ley 6/2023, que remite al desarrollo reglamentario correspondiente la adscripción, composición y funcionamiento del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid.
En el artículo 13.3.d) se ha recogido la redacción “levantar y autorizar el acta” como una de las funciones de la Secretaría del Consejo, de la Comisión y de la Junta, armonizando su regulación con la establecida en los artículos 30.3.d) y 46.3.d).
El capítulo III de este título I, referido a “la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid”, comprende los artículos 24 a 39 y mantiene en su regulación el mismo esquema que el recogido para el Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid en el capítulo II, por lo que se dan por reproducidas, en su caso, las observaciones formuladas en relación con el mismo que le resulten de aplicación.
El artículo 25 determina las funciones que la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid desempeñará, según la atribución del artículo 24.3 de la Ley 6/2023.
Si se atiende a la definición que de la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid contiene el artículo 24.1 de la Ley 6/2023 como “órgano colegiado de carácter técnico, multidisciplinar y de participación al que corresponde la determinación del régimen de acceso y la valoración de los documentos de titularidad pública, a excepción de los documentos judiciales y de los producidos en la Asamblea de Madrid”, no parecen tener encaje las funciones que se le asignan en el apartado 2 del precepto, en relación con los documentos de titularidad privada, que parece tener su origen en lo dispuesto en el artículo 24.3.k) de la precitada Ley 6/2023, que le atribuye “cualesquiera otras funciones que se determinen reglamentariamente”.
En efecto, cabe considerar que la funciones y competencias que se atribuyen al precitado órgano son claras, solo respecto de los documentos de titularidad pública según la Ley 6/2023, por lo que no puede extenderse por vía reglamentaria a los documentos de titularidad privada, que insistimos, no contempla la Ley 6/2023.
Finalmente, el capítulo IV se rubrica “De la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid” y comprende los artículos 40 a 55. Estos artículos mantienen, como adelantábamos, la misma estructura y esquema que el capítulo II y el capítulo III, referidos respectivamente al Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid y a la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid, por lo que, de igual modo, damos por reproducidas las observaciones formuladas en relación con el capítulo II que le resulten extrapolables.
Se reitera la necesidad de informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial, tal y como como se expuso en la consideración de derecho tercera, en atención a la naturaleza de las materias objeto de regulación.
Esto sentado, no podemos sino recordar que el artículo 26.2 de la Ley 6/2023 prevé que “la adscripción, composición y funcionamiento de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid se establecerán reglamentariamente de acuerdo con lo dispuesto por la legislación estatal”, en atención a sus específicas funciones, al ser “el órgano colegiado de carácter técnico y de participación al que corresponde la aplicación del régimen de acceso y la valoración de los documentos judiciales” (artículo 26.1 de la Ley 6/2023) y, en consecuencia, regirse en primer lugar por la normativa básica estatal en el ejercicio de sus funciones respecto de los documentos y archivos judiciales.
Procede examinar la regulación contenida en este capítulo ya que el soporte competencial no es el mismo que el de los precedentes órganos regulados en este mismo título, pues la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid, con competencias sobre la documentación de los archivos judiciales -que son de titularidad estatal, aunque de gestión transferida-, se encuentra sujeta a las prescripciones contenidas en el Real Decreto 937/2003, de 18 de julio, de modernización de los archivos judiciales.
Este Real Decreto se dicta de conformidad con la habilitación contenida en el artículo 458.2 de la LOPJ, que establece que “por real decreto se establecerán las normas reguladoras de la ordenación y archivo de autos y expedientes que no estuviesen pendientes de actuación alguna, así como del expurgo de los archivos judiciales”. A su vez, el Real Decreto 937/2003 se fundamenta en dos títulos competenciales diferenciados, como resulta de su disposición final primera, del siguiente tenor:
“1. Los artículos 1; 2; 4; 5; 6; 7; 9; 10; 11; 12; 14.3 y 4; 15.1 y 2; 22.3, y las disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, cuarta, quinta, sexta, octava y novena de este real decreto se dictan en el ejercicio de la competencia exclusiva que corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.5.ª de la Constitución.
2. Los artículos 3; 8; 13; 14.1, 2, 4 y 5; 15.3; 16; 17; 18; 19; 20; 21; 22.1 y 2, así como las disposiciones adicionales séptima y undécima, se dictan al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución.
3. La disposición adicional décima sólo resultará de aplicación en el ámbito de la Administración General del Estado”.
En consecuencia, todos los aspectos regulados en la normativa estatal, al amparo del artículo 149.1.5ª de la CE, se derivan de una competencia normativa plena, mientras que la Comunidad de Madrid solo posee competencias de gestión, de manera que, en dicho ámbito no puede dictarse ninguna norma autonómica de desarrollo, más allá de las imprescindibles para ajustar el ordenamiento autonómico a las especialidades derivadas de su propia organización. A estos efectos, debe tenerse en cuenta la doctrina de la lex repetita ya expuesta anteriormente.
De un modo concreto, el expurgo de documentación judicial se encuentra regulado en el capítulo III del Real Decreto 937/2003, del que solamente se dictan al amparo de la competencia exclusiva del artículo 149.1. 5ª de la CE los artículos 14.3 y 4, 15.1 y 2, y 22.1 y 2, mientras que los restantes preceptos se fundamentan en el artículo 149.1.18ª de la CE, de modo que se habilita una normativa autonómica de desarrollo.
A partir de lo expuesto, el artículo 40 del proyecto regula la naturaleza, adscripción, sede y estructura de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid. El apartado 1 se remite al artículo 26.1 de la Ley 6/2023; el apartado 2 determina su adscripción a la consejería competente en materia de Justicia y los apartados 3 y 4 concretan su sede y estructura, de conformidad con el mandato contenido en el artículo 14.4 del Real Decreto 937/2003.
Por su parte, el artículo 41 amplía el listado de funciones atribuidas a la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales por el artículo 26.3 de la Ley 6/2023, al amparo de la cláusula residual contemplada en su letra j), que se refiere a “cualesquiera otras funciones que se determinen reglamentariamente”.
El artículo 42, regula la composición de la Junta de Expurgo. Con carácter general, el artículo 14.4 del Real Decreto 937/2003, dispone que “las comunidades autónomas que tengan transferidas las competencias en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia determinarán la sede y composición de la Junta de Expurgo, que estará presidida por un magistrado e integrada, en todo caso, por un miembro de la carrera fiscal, un secretario judicial y un técnico superior especialista en archivos, designado por la Administración competente en materia de patrimonio histórico”.
En el caso del precepto examinado, no queda garantizado que una de las vocalías sea ocupada por un técnico superior especialista en materia de archivos, como exige la norma estatal, pues las vocalías previstas en los numerales 1º, 2º y 4º no cumplen tal condición, y, en el caso de las vocalías de los numerales 3º, 5º o 6º tampoco queda garantizado que estén cubiertas por un técnico superior especialista en archivos.
En efecto, la MAIN entiende cumplido el mandato estatal ya que una de las vocalías será cubierta, según el apartado 1 c) 5º por “una persona funcionaria de la Especialidad de Archivos del Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos de Archivos, Bibliotecas y Museos, o de la Escala de Ayudantes de Archivos, Bibliotecas y Museos del Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas, designada por la Dirección General competente en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental de la Comunidad de Madrid”.
Ahora bien, consideramos insuficiente tal previsión, habida cuenta que la Escala de Ayudantes de Archivos, Bibliotecas y Museos del Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas no tiene el rango de técnico superior.
Los artículos 43 a 46 desarrollan el régimen jurídico de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales, detallando una materia que el artículo 14.5 del Real Decreto 937/2003 remite a la normativa básica estatal, al disponer que “el régimen jurídico de las Juntas de Expurgo se ajustará a las normas sobre órganos colegiados contenidas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades previstas en este real decreto”.
Ante la imposibilidad de contravenir la normativa básica estatal y el hecho de que la sección 3ª del capítulo II del título preliminar de la Ley 40/2015 ya regula detenidamente el régimen jurídico de los órganos colegiados, parecería más adecuado realizar una remisión general a dicha regulación, para evitar incurrir en supuestos de lex repetita, así como de contravención de la normativa básica, salvando las particularidades derivadas del régimen organizativo propio (como es el caso del artículo 45 apartados 3 a 5).
Esta observación ha de hacerse solo respecto a la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales, no en cuanto al Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid ni a la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos, porque ambos son órganos colegiados autonómicos a los que no resulta de aplicación directa lo establecido en los artículos 19 a 22 de la Ley 40/2015, que no son preceptos básicos de conformidad con su disposición final decimocuarta.
El artículo 47 regula el funcionamiento y las normas procedimentales. Sus apartados 1 y 2 diferencian entre el régimen de convocatoria y preparación de las sesiones y el de su celebración, debiendo realizarse la primera referentemente por medios electrónicos, mientras que la segunda podrá realizarse -pero sin preferencia establecida- por videollamada.
Tal distinción resulta conforme tanto con la normativa básica estatal como con la jurisprudencia sobre el particular (así, incluso en el caso de los órganos de gobierno del Estado y de las comunidades autónomas, sujetos a un régimen más estricto de presencialidad que los restantes órganos colegiados de las Administraciones públicas, la STC 45/2019, de 27 de marzo, afirma que “habrá actuaciones, como la remisión de la documentación preparatoria, las convocatorias o las actas, en las que el uso de medios telemáticos por el Gobierno no plantee ninguna objeción desde la óptica constitucional. En cambio, para aquellas otras que constituyen el núcleo de su función, como es la forma de celebrar las sesiones, deliberar y adoptar acuerdos, la conclusión no puede ser la misma” -FJ 6-).
El apartado 3 del precepto analizado regula “las especialidades en materia de funcionamiento” de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales. Respecto del apartado a), relativo al orden del día, desde la Abogacía General se sugirió su incardinación en el siguiente artículo 48, pero la MAIN lo mantiene al entender que no guarda relación directa con el precitado artículo 48, siguiendo el criterio de la Dirección General de Patrimonio Cultural y Oficina del Español, justificación que consideramos correcta.
El artículo 49 dispone la ejecución de los acuerdos adoptados por la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 del Real Decreto 937/2003, dedicado al “Traslado de documentos”, y al artículo 21 del mismo, dedicado a la “Enajenación y destrucción”, si bien debemos realizar las siguientes observaciones:
En primer lugar, los apartados 1 y 2 del artículo 22 del Real Decreto 937/2003, dedicado al “traslado de documentos”, tienen carácter básico, mientras que el apartado 3 se dicta al amparo de las competencias exclusivas que corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.5ª de la CE (ex disposición final primera).
En consecuencia, el apartado 2.b) del artículo 49 que examinamos debe suprimirse, pues no resulta posible reproducir en un reglamento autonómico fragmentos de disposiciones estatales dictadas en materias en las que solo se tiene atribuida la gestión, como ya se ha señalado.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Los artículos 50 a 52 regulan el régimen de funcionamiento de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales, que puede ser en pleno, en junta permanente y en grupos de trabajo. Aun cuando esta distinción no se recoge de forma expresa en la normativa básica, entendemos que resulta admisible al amparo del artículo 14 del Real Decreto 937/2003.
Los artículos 53 a 56 cierran este capítulo, regulando el régimen de convocatorias de las sesiones de los órganos de la Junta de Expurgo, la adopción de acuerdos, las actas y derechos de asistencia en términos conformes con la normativa básica estatal y, en particular, con los artículos 17 y 18 de la Ley 40/2015 y 17 a 19 del Real Decreto 937/2003.
El título II se denomina “De la organización de los Subsistemas de Archivos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid”, y su capítulo I, “Del Subsistema de Archivos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid”, se divide en ocho secciones.
La sección 1ª, “De los Archivos de gestión”, comprende los artículos 57 y 58. El artículo 57 se refiere a la naturaleza y organización de los archivos de gestión considerados “tanto el conjunto orgánico de documentos producidos o recibidos en el ejercicio de sus funciones por una unidad administrativa como las unidades que custodian los documentos en proceso de tramitación o sometidos a continua utilización y consulta administrativa”, de conformidad con el artículo 9.1 de la Ley 6/2023.
En desarrollo del artículo 9.3 de la Ley 6/2023 se regulan determinadas prescripciones en el apartado 4 del artículo 57 proyectado y las funciones de los archivos de gestión en el artículo 58.
La sección 2ª se refiere a los archivos centrales en los artículos 59 y 60, de modo que, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 6/2023, “son las unidades administrativas encargadas de la gestión de los documentos transferidos por los archivos de gestión de los organismos a los que están adscritos y en los que permanecen hasta su eliminación o transferencia al archivo intermedio correspondiente”.
De acuerdo con el apartado 3 del artículo 10 de la Ley 6/2023, el artículo 59 establece las competencias y prescripciones básicas de funcionamiento de este tipo de archivos y el artículo 60 desarrolla las funciones de los archivos centrales.
La sección 3ª comprende los artículos 61 y 62 y regula los “Archivos de los Centros Sanitarios y de los Centros Docentes no Universitarios”.
Se observa que se ha modificado, por razones de seguridad jurídica, la redacción del artículo 61 y del 62 para dejar establecida de manera clara la condición de archivos centrales de los archivos de los centros sanitarios y de los centros docentes no universitarios de titularidad de la Comunidad de Madrid, pero con características especiales que aúnan las funciones de un archivo central y de un archivo de gestión, y con una dependencia funcional y técnica del archivo central del Servicio Madrileño de Salud y de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades, respectivamente.
La sección 4ª, en los artículos 63 a 65, regula los servicios delegados de archivo, no contemplados por la Ley 6/2023, los cuales, según dispone el primero de los preceptos mencionados, tienen la naturaleza de archivos centrales, conforme a lo establecido en los artículos 10 y 30.2.b) de la Ley 6/2023 y en el artículo 59 del proyecto.
En el análisis jurídico de esta sección cabe plantearse si estos servicios delegados de archivo deben estar regulados en el articulado del proyecto, como sostiene la MAIN, o en una disposición transitoria como apunta la Abogacía General en su informe, al considerarlos como “una figura transitoria hasta la creación del correspondiente archivo central”.
La MAIN justifica su inserción en el cuerpo del articulado porque no se trata, como explica, de una figura transitoria, sino de un “régimen especial que debe pervivir en el tiempo para aquellos casos, que a juicio de la Dirección General de Patrimonio Cultural y Oficina del Español…considere necesarios”. Respecto a la cobertura legal, es la correspondiente a su condición de archivo central, conforme a las previsiones de los precitados artículos 10 y 30 apartado 2 letra b) de la Ley 6/2023. Se insiste en que estos servicios delegados no son una tipología distinta la prevista en la sección 1ª del capítulo I del título I de la Ley 6/2023, lo que entonces sí supondría un precepto extra legem.
Además, la MAIN explica que se trata de una figura que viene funcionando desde hace más de diez años y que ya estaba configurada en los decretos de estructura de la consejería competente en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio, a falta de una norma que los regulara, por lo que ahora deben incluirse en el artículo del proyecto, porque el decreto no es una norma reguladora del Sistema de Archivos regional sino un instrumento jurídico que da cobertura legal.
Para reforzar lo expuesto, se ha procedido a modificar parte de la redacción de estos artículos, se ha cambiado su ubicación para situarlos detrás de la sección 3ª que está dedicada a otra tipología especial de archivos centrales, como son los archivos de los centros sanitarios y de los centros docentes no universitarios.
También se ha modificado la disposición derogatoria única, apartado 2, letra a), del proyecto normativo para incluir la derogación expresa de la disposición adicional cuarta del Decreto 264/2023, de 5 de diciembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte.
La sección 5ª, artículos 66 y 67, regula los Archivos Intermedios, los cuales, según el artículo 11 de la Ley 6/2023, son “los centros responsables de la custodia centralizada de los documentos transferidos por los archivos centrales cuando su consulta por las unidades productoras es esporádica y en los que permanecen hasta su eliminación o transferencia al archivo histórico correspondiente”. El mandato del artículo 11.3 de la Ley 6/2023 “Las funciones, competencias y prescripciones básicas de funcionamiento de este tipo de archivos se establecerán reglamentariamente” se ha recogido en el artículo 67 del proyecto.
Los archivos históricos se regulan en la sección 6ª, que comprende los artículos 68 y 69. Conforme al artículo 12 de la Ley 6/2023, “los archivos históricos reciben, conservan y difunden los documentos considerados de conservación permanente por su valor histórico o informativo, una vez concluidos los plazos establecidos en la correspondiente Tabla de Valoración o, en su defecto, el plazo establecido en el artículo 51.2 c)”.
La sección 7ª, comprende el artículo 70, relativo al Archivo Regional de la Comunidad de Madrid. Respecto al mismo, se indica, en el artículo propuesto, que cumple “las funciones de archivo intermedio e histórico del Subsistema de Archivos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid para las consejerías y resto de entidades señaladas en el artículo 30.1 de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, estando adscrito a la Consejería a la que esté atribuida la competencia en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental”.
Concluye este capítulo, en su sección 8ª, con el artículo 71, relativo al Archivo Histórico de la Comunidad de Madrid. La incardinación de este archivo en el capítulo I del título II de la norma proyectada y, por ende, en el Subsistema de Archivos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid, se justifica en lo prevenido en el artículo 1, apartado 3, de la Orden CLT/7/2025, de 14 de enero, por la que se crea el Archivo Histórico Provincial de Madrid (en lo sucesivo, Orden CLT/7/2025) según el cual: “El Archivo Histórico Provincial de Madrid forma parte del Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos, sin perjuicio de su inclusión en el Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid”.
Este precepto, en consonancia con el artículo 3 del presente proyecto, ha sido objeto de modificación para no conculcar la competencia estatal respecto de la titularidad de los archivos, siguiendo la doctrina constitucional que se dictó como consecuencia de la interposición por la Abogacía del Estado de un recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 20.1 a) y f) de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos.
Por tanto, el presente artículo debe ser interpretado en los términos de la STC 14/2013 de 31 enero, (recurso 2521/2002), en la que se realizan las siguientes puntualizaciones:
«4.- Lo que en este proceso constitucional se controvierte es si la inclusión de estos archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos de Cataluña supone una alteración del régimen competencial descrito.
(…)
5.- Por su importancia para la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad es preciso comenzar recordando las consideraciones que se hicieron en el fundamento jurídico 74 de la STC 31/2010, de 28 de junio, puesto que, precisamente, contienen el juicio de constitucionalidad llevado a cabo por este Tribunal sobre la decisión del legislador estatutario de incluir en el sistema de archivos de Cataluña determinados fondos documentales que forman parte de un archivo de titularidad estatal.(…)
Importa destacar que el precepto estatutario establece que son los “fondos” -cuando sean propios de Cataluña- los que se integran en el sistema de archivos de Cataluña. Esta concreción resulta conforme con la distinción que hicimos en la STC 103/1988, de 8 de junio, en la cual valoramos como intervenciones legislativas diferentes la calificación de documentos y la ordenación de archivos. Y es que, ciertamente, ha de distinguirse la competencia para definir e integrar los elementos que componen el patrimonio documental y la competencia sobre los archivos que contienen dichos documentos.
Por lo que se refiere a la primera, las competencias autonómicas sobre patrimonio histórico incluyen la capacidad para definir los elementos integrantes del mismo, y ello aun en el caso de que los documentos de interés para la Comunidad Autónoma se integren en archivos de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma la que puede establecer la definición y los elementos integrantes de su patrimonio documental con independencia de la titularidad de los documentos y del archivo en que se hallen ubicados (fundamento jurídico 3 de la mencionada STC 103/1988, de 8 de junio). Por el contrario, si la legislación autonómica contuviera referencias a los archivos de titularidad estatal, en el sentido de llevar a cabo regulaciones reservadas a la competencia legislativa del Estado, se rebasarían los límites competenciales que derivan del art. 149.1.28 CE y, eventualmente, del Estatuto de Autonomía; mientras que si las disposiciones de la ley se refieren o pueden entenderse referidas únicamente a los archivos de competencia de la Comunidad Autónoma, no se habría traspasado, evidentemente, ese límite competencial (FJ 4).
Esta doctrina se asienta en la concurrencia de dos significados en la noción constitucional de “archivo”: de un lado, el referido a los fondos documentales, como conjuntos orgánicos de documentos; y, de otro, el que atañe a las entidades o instituciones responsables de la custodia, conservación y tratamiento de tales fondos. Esta distinción, que está plenamente asentada en la legislación, tanto estatal como autonómica [así, por lo que al presente caso afecta, art. 2.1 del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre; y art. 2 d) de la Ley catalana 10/2001, de 13 de julio], permite que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre patrimonio cultural [así, el art. 127.1 c) del Estatuto catalán], puedan otorgar una determinada calificación a fondos documentales de su interés integrados en archivos de titularidad estatal, a los efectos de su protección, pero sin que esa calificación confiera a la Comunidad Autónoma facultades de disposición u ordenación sobre los fondos documentales ni sobre los archivos en que se ubican.
(…)
En definitiva, debemos extraer de nuestra jurisprudencia la conclusión de que no contradice el art. 149.1.28 CE, en relación con el art. 149.2 CE, que los fondos ubicados en archivos de titularidad estatal se integren en sistemas archivísticos de las Comunidades Autónomas, en cuanto ello implique una calificación que sólo añada una sobreprotección a dichos fondos, pero sin incidencia en la regulación, disposición o gestión de los fondos documentales ni de los archivos en que se ubican.
6.- (…) La antinomia que pudiera resultar de que la propia ley que integra archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos de Cataluña les excluya de su ámbito de aplicación, debe ser resuelta, como hicimos en la STC 103/1988, de 8 de junio, mediante una comprensión de los preceptos de la Ley que permite concluir que, efectivamente, quedan fuera del ámbito de la ley impugnada los archivos de titularidad estatal, incluso aunque éstos custodien fondos que la legislación autonómica declare ahora o en el futuro como pertenecientes al patrimonio documental autonómico. De este modo, la inclusión de los archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos de Cataluña debe entenderse vinculada a la protección añadida que la Comunidad Autónoma pueda dispensar a fondos documentales obrantes en tales archivos, al ser el de la protección de los fondos documentales uno de los fines que la Ley asigna al sistema de archivos de Cataluña (art. 16.1).
(…) Los razonamientos expuestos conducen a considerar que la interpretación natural del precepto impugnado, atendiendo a su texto, al conjunto normativo en que se integra y a la doctrina consolidada de este Tribunal, no transgrede los límites competenciales establecidos en el art. 149.1.28 en relación con el art. 149.2, ambos de la Constitución».
El capítulo II del título II, artículos 72 a 78, regula el Subsistema de Archivos de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid, que se divide en cuatro secciones.
La sección 1ª, de la Organización y del Funcionamiento de los Archivos Judiciales, principia con el artículo 72, relativo al régimen jurídico y dispone:
“A los efectos de este Reglamento en materia de organización y funcionamiento de los archivos de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid que se relacionan en el artículo 32 de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, estos se regirán por las disposiciones establecidas en el Real Decreto 937/2003, de 18 de julio, o legislación básica estatal que lo sustituya en el futuro, y su normativa de desarrollo”.
Este artículo fue modificado, a fin de respetar la competencia exclusiva del Estado según el artículo 149.1.5ª de la CE en materia de Administración de Justicia. Así, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en sus Sentencias 56/1990, de 29 de marzo, y 105/2000, de 13 de abril, señala:
«El artículo 149.1.5 de la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva la "Administración de Justicia"; ello supone, en primer lugar, extremo éste por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es único y a él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art. 117.5 de la Constitución; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 de la Constitución). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5 termina precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, "al servicio de la Administración de Justicia", esto es, no estrictamente integrados en ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial, cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales. Ciertamente, deslindar los elementos básicos del autogobierno era una tarea difícil de realizar en el momento en que se aprobaron los Estatutos de Autonomía y eso explica que se dejara ese deslinde al legislador orgánico, sin perjuicio del hipotético control de constitucionalidad de este Tribunal. Lo que la cláusula subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administración de Justicia en sentido estricto y "Administración de la Administración de Justicia"; las Comunidades Autónomas asumen así una competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo inaccesible el art. 149.1.5 de la Constitución, con la excepción de lo dispuesto en el art. 152.1, segundo párrafo».
Estas resoluciones judiciales se citan en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 11 de enero de 2006, dictada en el recurso 154/2003, en la que se dispone que “resulta evidente que entre las funciones transferidas no se encuentra la de organizar y regular el archivo judicial y no puede entenderse el mismo como comprendido entre los medios materiales transferidos a la Comunidad Autónoma, lo que refuerza la circunstancia de que, en todo caso, dichos archivos están a disposición del órgano judicial correspondiente para el cumplimiento, precisamente, de la función jurisdiccional y sólo, una vez cumplida su función jurisdiccional, y previa declaración al efecto del órgano judicial, se destruyen o pasan a la Administración competente en materia de patrimonio histórico artístico”.
En análogo sentido, el Tribunal Constitucional, en sus posteriores Sentencias 163/2012, de 20 de septiembre, y 224/2012, de 29 de noviembre, declaró la constitucionalidad del artículo 458 de la LOPJ, y, en particular, de su apartado 2, según el cual “por real decreto se establecerán las normas reguladoras de la ordenación y archivo de autos y expedientes que no estuviesen pendientes de actuación alguna, así como del expurgo de los archivos judiciales” -siendo este el Real Decreto 937/2003-. Concretamente, en el segundo de tales pronunciamientos rechazó las alegaciones de la Generalitat de Cataluña, en las que se sostenía que su regulación se encuadraba en la provisión de medios materiales transferidos a la Administración autonómica, negando que los archivos judiciales pudiesen considerarse a estos efectos archivos de titularidad estatal. Frente a ello, afirma la sentencia en su FJ 6 que «en la STC 163/2012 ya hemos descartado que las normas reguladoras de la ordenación y archivo de autos y expedientes que no estuviesen pendientes de actuación alguna, así como del expurgo de los archivos judiciales a las que se refiere el art. 458.2 LOPJ “se inserten en la regulación de los medios materiales al servicio de la Administración de Justicia pues más bien, como afirma el Abogado del Estado, se trataría de normas vinculadas con la propia actividad jurisdiccional” [FJ 4 d)]. No queda sino concluir en la desestimación de la presente impugnación».
El artículo 73 determina, en su apartado 2, que el Archivo Histórico Provincial ejercerá las funciones de archivo histórico del artículo 12 de la Ley 6/2023, así como las de los artículos 68 y 69 del presente proyecto, previsión que consideramos correcta.
La sección 2ª, de los Archivos Judiciales de Gestión, recoge en el artículo 74 la regulación para su organización, funcionamiento y acceso a los documentos judiciales que custodian, de modo que el precepto ha sido objeto de modificación a lo largo del procedimineto para no conculcar la competencia exclusiva del Estado en esta materia, haciendo alusión expresa a los artículos del Real Decreto 937/2003, de 18 de julio y al Reglamento 1/2005.
La sección 3ª, artículos 75 a 77, de destina a regular Archivo Judicial Territorial de la Comunidad de Madrid, y su artículo 76 fue también objeto de modificación con el mismo propósito, no invadir las competencias estatales, recogiendo en el apartado 1 letra b) y en el apartado 2, letra a) la normativa estatal.
Se cierra el capítulo II con la sección 4ª, artículo 78 relativo al Archivo Histórico de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid.
El capítulo III artículos 79 a 81, se rubrica “De los Subsistemas de Archivos de las Entidades Locales de la Comunidad de Madrid”. El artículo 80 se refiere a los servicios mancomunados de archivo de las entidades locales, que no deben confundirse con los archivos de las mancomunidades de municipios contemplados en el artículo 34.3 de la Ley 6/2023, según el cual: “Las Mancomunidades de Municipios que conformen las Entidades Locales de la Comunidad de Madrid podrán constituir cada una un Subsistema de Archivos que deberá cumplir, al menos, con los siguientes requisitos (…)”. En consecuencia, las mancomunidades de municipios existentes en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, al amparo de los artículos 44 de la LBRL y 54 y siguientes de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid (en lo sucesivo, Ley 2/2003), podrán crear sus propios subsistemas de archivos, independientes de los de cada uno de los municipios que formen parte de aquellas.
El precitado artículo 80, en el apartado primero, prevé que las entidades locales de la Comunidad de Madrid se mancomunen para prestar determinados servicios de archivo que se especifican en las letras a) y b).
Se considera innecesaria la inclusión de tal previsión en el articulado, porque debe tenerse en cuenta que la creación de mancomunidades está sujeta a un concreto procedimiento (que implica la aprobación de unos estatutos y su publicación, la atribución de personalidad jurídica diferenciada de sus miembros y la constitución de unos órganos de gobierno, entre otros), lo que hace menos idónea esta figura para la gestión conjunta de los servicios de archivo frente a otras instituciones normativamente posibles, que no se contemplan expresamente en el proyecto, todo ello unido a la regulación general de las mancomunidades y de la Ley 2/2003 en sus artículos 54 y 56.
Sin embargo, se ha mantenido en el texto por la observación realizada por la Dirección General de Patrimonio Cultural y Oficina del Español, que considera que ni la LBRL, ni la Ley 2/2023 contemplan la prestación de este servicio de archivo como obligatorio para las entidades locales. Además, la mencionada dirección general apela también a la correcta conservación del Patrimonio Documental Madrileño, sobre todo en aquellos municipios que carecen de archivero. Debe insistirse en la innecesaridad de su inclusión los motivos ya señalados.
Por último, este título II, en su capítulo IV, artículos 82 a 84, se refiere al funcionamiento de la Red de Archivos de Uso Público de la Comunidad de Madrid. El artículo 83 recoge el procedimiento para la adhesión a la Red de Archivos de Uso Público de la Comunidad de Madrid de los archivos que no se integran en la misma de forma automática. En concreto, el apartado 2, letra a) exige aportar “la documentación acreditativa de la titularidad de los documentos, fondos y/o colecciones documentales…”.
Debe advertirse que, ante la dificultad de cumplir con dicho mandato en muchos casos, se ha añadido que “en su defecto, será suficiente una declaración responsable firmada por parte de la persona titular del archivo público o privado que lo solicite”, previsión normativa que se considera suficiente.
El apartado 4.a) recoge el procedimiento de resolución, incluyendo el plazo concreto de doce meses para dictarse la resolución expresa de integración o adhesión a la Red de Archivos de Uso Público de la Comunidad de Madrid. En este sentido, se recuerda que el sentido del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia del interesado ha de ser estimatorio, salvo que se ampare en alguno de los supuestos del artículo 24.1 de la LPAC.
El apartado 4 letra c) señala que “contra la resolución podrá interponerse, potestativamente, recurso de reposición ante la persona titular de la Consejería a la que esté atribuida la competencia en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental en el plazo de un mes, conforme a lo establecido en los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, o directamente recurso contencioso – administrativo en el plazo de dos meses, de acuerdo con lo previsto en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa”.
Al respecto nos remitimos al Dictamen 11/2023, de 2 de febrero, del Consejo de Estado, según el cual: «no es tarea propia de un reglamento determinar los recursos jurisdiccionales que proceden contra determinados actos o resoluciones: “Este aspecto queda reservado a la ley y, en efecto, así lo hacen, tanto la Ley 39/2015, de 1 de octubre, como la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Así lo señaló el Consejo de Estado en su dictamen número 1.548/2022, de 24 de noviembre, que expresó que la vía jurisdiccional que corresponde para la impugnación de una determinada resolución se vincula con el derecho a la tutela judicial efectiva y al juez ordinario predeterminado por la ley. Según el artículo 117 de la Constitución, en la interpretación que resulta de la Sentencia 93/1988, 24 de mayo, del Tribunal Constitucional, con cita de otras muchas, esta reserva de ley abarca el ejercicio de la potestad jurisdiccional, las funciones atribuidas a Juzgados y Tribunales y las normas de competencia y procedimiento”. A ello se suma la previsión de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, refuerza esta garantía y señala: “Artículo 9. 1. Los Juzgados y Tribunales ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley...” Por lo expuesto, el Consejo de Estado estima que no es contenido propio de un reglamento establecer, fijar o recordar las normas vigentes para la impugnación jurisdiccional de las resoluciones administrativas».
Por ello, a juicio de esta Comisión Jurídica Asesora, debe suprimirse, en la precitada letra c) del artículo 83.4, la referencia a los recursos contencioso-administrativos procedentes, en cuanto supone regular una materia que está reservada a la ley y en la que no debe entrar una norma reglamentaria.
Esta consideración tiene carácter esencial.
El título III se denomina “De la gestión documental y sus procedimientos comunes en los archivos públicos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid” y se divide en tres capítulos. El capítulo I se refiere a los documentos y expedientes electrónicos y se estructura en seis secciones que comprenden los artículos 85 a 108.
Comienza la sección 1ª, “Disposiciones Generales”, con el artículo 85, relativo a las normas básicas para la gestión de documentos y expedientes electrónicos, el cual es reformulado para incluir la remisión genérica, y no individualizada, a fin de evitar problemas de obsolescencia normativa, a la normativa básica estatal. La MAIN justifica la pervivencia de la letra c) en el apartado 6, “la emulación, migración y conservación de los formatos”, al entender que hace alusión a cuestiones organizativas que no corresponden a la competencia estatal.
El artículo 86, sobre formatos y repositorios de custodia, ha sido también reformulado, haciendo mención expresa a la legislación básica, en concreto a los “artículos 11 y 23 del Real Decreto 4/2010 de 8 de enero o legislación básica estatal que lo sustituya en el futuro,” pero sin reproducirlos.
El artículo 87 regula la aplicación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) en la gestión y tratamiento de los documentos y expedientes electrónicos.
La sección 2ª, de los documentos electrónicos, comienza con el artículo 88, que se remite, para su definición, a la que de los mismos realizan la LPAC y el artículo 46 del Real Decreto 203/2021, o legislación básica estatal que los sustituya en el futuro.
La referencia temporal de los documentos electrónicos cuya regulación se prevé en el artículo 90 se remite al artículo 50 del Real Decreto 203/2021, el cual tiene carácter básico, y que atribuye la competencia exclusiva al Estado. Se suprime el contenido del artículo citado, manteniéndose solo la remisión al número del mismo, guardando la coherencia del proyecto normativo, como ya se ha indicado anteriormente.
El artículo 94, relativo a las medidas de seguridad de los documentos electrónicos, resulta prescindible, porque se limita a remitirse a lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad (ENS) y en el Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE. Además, la referencia al reglamento comunitario no guarda relación con el objeto del precepto, relativo a las medidas de seguridad de los documentos electrónicos.
La sección 3ª, de los “Expedientes y Agrupaciones Documentales o de Información Electrónicos”, comprende los artículos 95 a 97 desarrollando las previsiones contenidas, esencialmente, en la LPAC y en el título III del Real Decreto 203/2021.
Los apartados 1 y 2 del artículo 96, sobre el cierre del expediente electrónico, se han modificado, según la MAIN, para adecuarlo a lo previsto en el artículo 70 de la LPAC que dispone: “se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
Sin embargo, dichos apartados no guardan relación con el precitado artículo 70.
El apartado 3 se ha modificado para adaptarlo a lo previsto en el artículo 70.3.
La sección 4ª se refiere al Repositorio de Documentos y Expedientes Electrónicos de la Comunidad de Madrid, con los artículos 98 a 100. En el artículo 98 se define el concepto, ámbito de aplicación y responsabilidad, de conformidad con los artículos 45 y 48 de la Ley 6/2023.
La sección 5ª versa sobre el Inventario de los Sistemas de Gestión y Tramitación de Documentos y Expedientes de la Comunidad de Madrid, artículos 101 a 103, en desarrollo del artículo 49 de la Ley 6/2023.
La sección 6ª se refiere a las copias electrónicas auténticas, artículos 104 a 108, y su contenido se atiene a la doctrina constitucional expuesta en relación con el orden constitucional de distribución de competencias. En particular, la regulación que de las copias electrónicas auténticas se realiza en el artículo 105 hace remisión expresa a la legislación básica.
El capítulo II se denomina “De la gestión del acceso y la consulta de los documentos”, y comprende los artículos 109 a 112 en dos secciones. Se desarrolla lo dispuesto en el capítulo I del título III de la Ley 6/2023, cuyo artículo 62.2 declara con carácter general que “el ejercicio del derecho de acceso a los documentos de titularidad pública no estará condicionado a la concurrencia de un interés personal, no quedará sujeto a motivación y no requerirá la invocación de ninguna norma. Con carácter general, y de conformidad con el principio de libre acceso a la información pública establecido en el artículo 6 b) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, no será necesario utilizar el procedimiento establecido en el Título III de dicha la ley para acceder a los documentos de titularidad pública que sean de libre acceso y consulta y estén custodiados en archivos públicos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid que dispongan de un espacio para la consulta de los documentos incluidos en sus instrumentos archivísticos de información y descripción, al no existir ningún impedimento que dificulte el ejercicio del derecho de acceso a la información pública”.
Frente a este régimen de acceso, el artículo 64.1 de la Ley 6/2023 prevé que “el acceso a los documentos solamente podrá ser denegado o restringido por las causas expresamente establecidas en los artículos 34 y 35 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid y en el resto de la legislación vigente”.
En desarrollo de este precepto se dicta el artículo 110, que se ocupa del procedimiento para el acceso a los documentos que contengan información con datos de carácter personal o cuyo acceso esté restringido.
El capítulo III comprende los artículos 114 a 124, que versan sobre la restauración, salvaguarda y reproducción de los documentos.
El primero de sus artículos se dedica a delimitar el objeto y régimen general de las actuaciones de restauración, salvaguarda y reproducción de los documentos, si bien su título no responde a su contenido, pues solo establece el objeto de la restauración y de la reproducción, así como de las copias y algún aspecto relativo a su régimen general, sin hacer mención alguna al alcance de la salvaguarda de los documentos, por lo que sería recomendable hacer referencia a la misma.
Por otro lado, el apartado tercero establece, como objeto de la reproducción de los documentos, facilitar la gestión, el servicio a las personas usuarias y la difusión, así como asegurar su conservación e integridad, si bien, sería recomendable introducir la referencia al artículo 98.2 de la Ley 6/2023, relativo a la finalidad de la reproducción de los documentos que constituyen el citado Patrimonio Documental Madrileño, para así recoger un contenido similar al previsto para la restauración en el apartado segundo de este artículo.
Los apartados cuarto, quinto y sexto de este precepto se refieren a las copias de los documentos.
En cuanto a la reproducción y copia de los documentos, hemos de señalar que su ubicación sistemática no es la adecuada, toda vez que la Ley 6/2023 los regula en su título III referido al acceso a los documentos (artículos 62 a 69) que ha de completarse, en lo que a finalidades y disposiciones específicas de la reproducción de documentos que forman parte del Patrimonio Documental Madrileño se refiere, con lo dispuesto en el artículo 98.2 de la citada Ley.
En consecuencia, los artículos 117 a 122, que versan sobre reproducción de documentos, deberían incluirse en la sección primera denominada “Del acceso a los documentos”, del capítulo II del título III titulado “De la gestión del acceso y la consulta de los documentos”, sin perjuicio de lo que sobre estos preceptos señalaremos a continuación.
Por otra parte, los dos últimos artículos de este capítulo regulan la digitalización (artículo 123), a través de la cual se obtendrá la copia electrónica (artículo 106), y los protocolos de digitalización de los documentos (artículo 124), por lo que ambos preceptos deberían trasladarse al capítulo I, “De los documentos y expedientes electrónicos”, del título III.
Continuando con el análisis de los preceptos de este capítulo, el apartado primero del artículo 115 examina la restauración de documentos, con un enfoque predominantemente dirigido a determinar los órganos competentes para supervisar y determinar las directrices técnicas para la restauración del Patrimonio Documental Madrileño. No obstante, habrá de incluirse la referencia al artículo 84.1 b) de la Ley 6/2023, o su contenido, para que la redacción del artículo 115.1 sea acorde con lo dispuesto en el artículo 98.3 b) de la Ley 6/2023.
Además, la restauración de los documentos que forman parte del Patrimonio Documental Madrileño deberá realizarse, en virtud de lo dispuesto en el artículo 98.1 de la Ley 6/2023, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 39.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y en el artículo 20.2 de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, ley que ha sido expresamente derogada por la disposición derogatoria única de la Ley 8/2023, de 30 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid.
En su apartado cuarto, este precepto exige la autorización de la dirección general competente para la salida de documentos para su restauración.
Los apartados sexto y séptimo se refieren al personal que puede realizar la restauración de los documentos. En la tramitación del presente proyecto normativo se ha puesto de manifiesto la improcedencia de regular en él la materia de personal. No obstante, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas a dichos preceptos tanto por la Dirección General de Recursos Humanos como por la Dirección General de Función Pública, ambas de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, las dos direcciones generales informaron favorablemente este proyecto. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el excesivo detalle en el que incurre el proyecto al especificar los títulos académicos y la normativa concreta que actualmente los regula resulta impropio en una norma reglamentaria, cuya naturaleza lleva inherente la vocación de permanencia.
En este apartado, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 41.1 de la Ley 8/2023, de 30 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid, a cuyo tenor: “Las intervenciones de conservación y restauración en bienes muebles catalogados únicamente podrán realizarse por profesionales cualificados con titulación o capacitación oficiales en conservación y restauración”.
Por otro lado, el artículo 116, en su apartado primero, impone a los archivos centrales, a los intermedios y a los históricos, o sus equivalentes, la obligación de contar con un Plan de Documentos Esenciales y de Actuación ante Emergencias y Salvaguarda del Patrimonio Documental que, además, se integrarán en el Plan de Documentos Esenciales y de Actuación ante Emergencias y Salvaguarda del Patrimonio Documental Madrileño de la Comunidad de Madrid.
En cuanto a su contenido, estos planes deberán contemplar, en todo caso, los siguientes aspectos: la identificación de los documentos y series documentales vinculadas a las funciones críticas, el establecimiento de los niveles de riesgo, la determinación de las medidas a aplicar para la efectiva protección y conservación de los documentos afectados y la planificación de la recuperación de los documentos dañados.
Ahora bien, en la Ley 6/2023 no se menciona la existencia de dichos planes.
La MAIN, en cuanto a la observación de que «no se recoge en la Ley 6/2023 la figura del “Plan de Documentos Esenciales y de Actuación ante Emergencias y Salvaguarda del Patrimonio Documental de la Comunidad de Madrid”» efectuada por la Abogacía General, señala que “el proyecto normativo es un reglamento de desarrollo de la propia Ley 6/2023, de 30 de marzo, por lo que existen diversos instrumentos en el proyecto que no figuran en la ley por establecer esta una amplio marco general, cuyo desarrollo se remite a la norma reglamentaria”.
No obstante lo anterior, la Ley contempla la existencia del Plan de Documentos Vitales y de Prevención de Emergencias y Desastres de la Comunidad de Madrid en el artículo 24.3 i) de la Ley 6/2023, dedicado a la competencia de la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid, al que se remite el artículo 25 del reglamento, a la que corresponde “determinar los documentos vitales resultantes de las funciones y actividades críticas de las Administraciones Públicas, los cuales formarán parte del Plan de Documentos Vitales y de Prevención de Emergencias y Desastres de la Comunidad de Madrid”, plan que, sin embargo, no está previsto en el presente proyecto normativo.
Nos encontramos, por tanto, ante un Plan de Documentos Esenciales y de Actuación ante Emergencias y Salvaguarda del Patrimonio Documental, previsto en el reglamento, que ha de identificar los documentos y series documentales vinculados a las funciones críticas mientras que el Plan de Documentos Vitales y de Prevención de Emergencias y Desastres de la Comunidad de Madrid mencionado en la ley, contendrá los documentos vitales resultantes de las funciones y actividades críticas de las Administraciones Públicas.
Tratándose el proyecto normativo objeto de dictamen de una disposición que pretende desarrollar y completar la Ley 6/2023, sería conveniente regular el citado plan en este reglamento que, por otra parte, contiene una referencia al mismo, al remitirse su artículo 25 al artículo 24.3 de la ley.
Los apartados segundo y tercero se refieren a normas de conservación que, en parte, reiteran lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 142, precepto contenido en el capítulo V que, bajo la rúbrica “Conservación de los documentos”, está integrado en el título IV de la norma objeto de análisis.
Examinado el contenido del artículo 116, en tanto que versa sobre la conservación de documentos, debería ubicarse en el mencionado capítulo que trata de esta materia, sin perjuicio de las adaptaciones señaladas.
Los artículos 117 a 122, sobre la reproducción de documentos, además de modificar su ubicación, deberían ser objeto de reordenación, haciendo referencia, en primer lugar, a la reproducción; en segundo lugar, a su finalidad y usos, seguido de sus limitaciones y procedimiento.
En el artículo 118, dedicado a la reproducción, se aprecia que, para aprobar las normas técnicas y de procedimiento de solicitud, realización y obtención de reproducción de documentos en un archivo, el apartado segundo atribuye la competencia a la consejería, para que las articule vía orden en el caso de los archivos que formen parte de la Red de Archivos de Uso Público, mientras que, el apartado tercero, se la asigna a los órganos de dirección y coordinación de cada archivo o subsistema de archivos, por lo que resulta necesario que se determine con exactitud el órgano competente para dictar las normas técnicas y de procedimiento de solicitud, realización y obtención de reproducciones de documentos en los archivos.
En este concreto aspecto, deben tenerse en cuenta las competencias que la ley atribuye para el dictado de normas técnicas de tratamiento archivístico.
Por último, el párrafo quinto contempla la posibilidad de un servicio de autocopia gratuito con fines de uso personal, que supone una excepción a lo dispuesto en el artículo 536.1 del texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto Legislativo 1/2002, de 24 de octubre, en cuya virtud: “Constituye el hecho imponible de la tasa la reproducción de documentos (…) obrantes en los centros de archivo de la dirección general competente en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental o gestionados por esta”, no contemplada en las exenciones y bonificaciones previstas en el artículo 539 del mismo texto legal.
Esta excepción conculca, pues, el principio de legalidad, pues el artículo 14 de la Ley 5/2025, de 23 de diciembre, de Hacienda de la Comunidad de Madrid establece la reserva de ley y, por tanto, que haya de regularse por ley de la Asamblea: “c) La determinación de los elementos básicos de la relación tributaria y el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones y demás bonificaciones de sus propios tributos”. En el mismo sentido se pronunciaba el artículo 7 c) de la derogada Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.
En consecuencia, el apartado quinto del artículo 118 ha de ser suprimido.
Esta consideración tiene carácter esencial.
La redacción de la letra b) del apartado cuarto del artículo 120 resulta confusa en lo relativo a su referencia a las tasas. Además, no debería hacerse referencia a los preceptos concretos del texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos, dada la pretendida vocación de permanencia de la norma proyectada, ni “al vigente” texto refundido pues, tanto su numeración como su contenido, podrían ser objeto de modificación o derogación.
El artículo 121 se titula: “Tasas o precios públicos a satisfacer en concepto de reproducción de documentos o cesión de uso de reproducciones de documentos para fines de comunicación pública”, rúbrica que no se corresponde con su contenido. En efecto, el apartado primero prevé que las Administraciones públicas puedan acordar su devengo, de acuerdo con las normas reguladoras de sus respectivas Haciendas Públicas, redacción que no supone un complemento de la Ley 6/2023 pues, al tener un carácter meramente descriptivo, no regula ningún aspecto novedoso. El apartado segundo podría incluirse, en su caso, en el apartado cuarto, letra b) del artículo 120 del proyecto y, por último, el tercer apartado, parece referirse únicamente a los Subsistemas de Archivos del Gobierno y de la Comunidad de Madrid y de la Administración de Justicia de la Comunidad para indicar que, además de la autorización prevista en el artículo 120.2, se requerirá el pago de la tasa o precio público legalmente establecida, aspecto al que se alude, con carácter general en el citado apartado cuarto, letra b) del artículo 120.
Por tanto, consideramos este precepto superfluo por lo que podría suprimirse.
El artículo 122 señala que los Subsistemas de Archivos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid y de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid contarán con un Archivo de Seguridad de Reproducciones Digitales de Documentos que será un repositorio digital bajo la responsabilidad de la consejería con competencia en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental, a través de la dirección general competente en la materia, que supone una novedad no prevista en la Ley 6/2023, que se incardina en la potestad de autoorganización de la Administración autonómica.
A su vez, el artículo 123 se refiere a la digitalización garantizada de documentos en soporte papel e indica, en su apartado 3 a), que se ajustará al Esquema Nacional de Interoperabilidad.
De acuerdo con el apartado 3 e), los documentos y expedientes “tramitados y resueltos antes de la entrada en vigor de este Reglamento y depositados en los archivos públicos podrán ser digitalizados…”, cuestiones que consideramos han de incluirse en una disposición transitoria, pues, de conformidad con la directriz 43.c) del citado Acuerdo 2026, esta ha de incluir los preceptos “que declaren la aplicación retroactiva o inmediata de la norma nueva para regular situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a su entrada en vigor”.
En lo concerniente a las cuestiones de personal y a las titulaciones o experiencia exigidas en el apartado cuarto de este artículo, nos remitimos a las consideraciones efectuadas anteriormente, al tratar sobre este tema.
El título IV del reglamento proyectado, bajo la denominación “De la gestión documental y sus procedimientos en los Subsistemas de Archivos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid y de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid”, está dividido en siete capítulos.
El capítulo I está constituido por los artículos 125 y 126, que regulan, respectivamente, la integración de los documentos (captura) y la inscripción registral (registro) dentro del Sistema de Gestión de Documentos y Archivos de la Comunidad de Madrid o de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid.
El artículo 125 explica en qué consiste el proceso de captura, y realiza una remisión genérica a lo previsto tanto en el propio reglamento como en la Política de Gestión de Documentos Electrónicos.
El capítulo II se refiere al procedimiento para el ingreso y la salida de documentos, en tres secciones. La sección primera regula los ingresos de documentos (artículos 127 y 128); la segunda se dedica a las transferencias de documentos (artículos 129 y 130), y la tercera, a las salidas de documentos (artículos 131 a 134).
En la sección primera, el artículo 127 remite explícitamente la definición y tipología de los ingresos de documentos al artículo 50 de la Ley 6/2023, mientras que el artículo 128, dedicado al procedimiento de ingreso e instrumentos de control y destino de los ingresos, regula en su apartado 5 el ingreso de documentos, colecciones y fondos documentales derivados de actos inter vivos y mortis causa, siendo procedente en el apartado c) especificar que la aceptación de las herencias a favor de la Comunidad de Madrid se realizará en los términos previstos en la disposición adicional séptima de la Ley 6/2023, es decir, a beneficio de inventario.
La sección segunda versa sobre las transferencias y su regulación remite al artículo 51 de la Ley 6/2023, que destaca la existencia de transferencias ordinarias y extraordinarias, así como el procedimiento a seguir para su realización.
La sección tercera, sobre la salida de documentos, regula su definición, tipología y ámbito de aplicación en el artículo 131, en cuyo apartado primero se dispone que la salida de documentos de los archivos públicos se rige por lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 6/2023.
El artículo 131.2 b) 2º regula las salidas o bajas definitivas de documentos que se producen de forma extraordinaria, derivadas de accidentes, catástrofes naturales, robos y demás supuestos que detalla, que no se contemplan en la Ley 6/2023.
Asimismo, prevé la apertura de un “expediente informativo, del que se concluirá la existencia o no de actuaciones dolosas o negligentes en las circunstancias que dieron lugar a tales pérdidas, independientemente de las responsabilidades administrativas o penales que cupiera exigir”.
Podría deducirse que con la expresión “expediente informativo” se quiere hacer referencia a la “información reservada” prevista en el artículo 28 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, a cuyo tenor: “El órgano competente para incoar el procedimiento podrá acordar previamente la realización de una información reservada” o a la “información o actuaciones previas” previstas en el artículo 55 de la LPAC:
“1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento”.
Sobre esta cuestión, resulta conveniente citar la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 de marzo de 2022 (recurso 143/2022) según la cual:
«En este sentido la jurisprudencia en la materia, que también recoge la sentencia de instancia, ha significado lo que sigue, cual significa a título de ejemplo reciente la STS, Sección 4ª, de 28.05.20 (rec.453/18-ROJ 1266):
“SEXTO.- Por otro lado, respecto de si estamos o no ante un procedimiento administrativo, conviene señalar que la naturaleza jurídica de la información reservada (artículo 28 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado), o información previa (artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) se configura como una actividad de carácter interno que realiza un examen previo al inicio de un expediente sancionador, en este caso disciplinario, tendente a conocer las circunstancias del caso y a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Todo ello con la finalidad de valorar la conveniencia, o no, de iniciar el correspondiente procedimiento sancionador...”».
De igual modo, la reciente Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2025 (recurso 2188/2023) declara:
“1. Como es sabido las diligencias informativas o información previa en el ámbito funcionarial tienen contenido indagatorio, carecen de naturaleza sancionadora y su finalidad es determinar, con carácter preliminar, de forma sucinta y con la mayor precisión posible, cuáles son los hechos, qué indicios hay que justifiquen la incoación de un procedimiento sancionador por una eventual infracción, más la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (cfr. artículo 55.2 de la Ley 39/2015).
2. Estas diligencias también se denominan información reservada por su carácter interno (cfr. artículo 28 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero) y por, ese carácter interno, no se causa indefensión ni se vulnera el derecho de audiencia de realizarse sin intervención del luego sancionado. Una vez terminadas esas actuaciones previas es cuando se plasma su objeto: o se archivan o se incoa un expediente sancionador, dando lugar ya a un procedimiento con todas las garantías, de contradicción y defensa. Y cosa distinta es -como tiene declarado esta Sala- que tras su archivo el afectado por esa indagación tenga derecho, como interesado, a conocerla”.
Por tanto, consideramos necesario que el precepto objeto de análisis se redacte de modo que se acomode a los preceptos legales mencionados.
En el artículo 128.4 a) se hace referencia, entre otros, al párrafo f) del artículo 50.2 de la Ley 6/2023, que comprende tanto a la Comunidad de Madrid como a las entidades locales madrileñas, por lo que deberá hacerse una mención para excluir expresamente a éstas, con la finalidad de no vulnerar sus competencias.
Esta consideración tiene carácter esencial.
En el artículo 131 debe tenerse en cuenta la observación efectuada en el informe de la Abogacía General relativa a los documentos judiciales, cuyas salidas se rigen por su normativa específica (Real Decreto 937/2003), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52.3 de la Ley 6/2023, al tratarse de archivos de titularidad estatal y gestión transferida a la Comunidad de Madrid. En consecuencia, ha de hacerse referencia expresa a los mismos en este precepto.
Esta consideración tiene carácter esencial.
El artículo 131.5 del reglamento determina que el traslado de los documentos integrantes en el Patrimonio Documental Madrileño se realice según lo previsto en el artículo 88 de la Ley 6/2023.
Ahora bien, el artículo 88 prevé el traslado y exportación de determinados documentos integrantes del Patrimonio Documental Madrileño, en particular, de los que están inscritos en el Registro de Bienes de Interés Cultural de la Comunidad de Madrid, en el Registro de los Bienes de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid, o en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental Madrileño, siendo objeto de medidas de traslado concretas. Por tanto, la pretensión de aplicar un régimen específico de traslado de terminados documentos a la generalidad de los integrados en el Patrimonio Documental Madrileño no tiene amparo en el citado artículo 88.
El artículo 132 regula el procedimiento administrativo de la salida de documentos, y los artículos 133 y 134 las salidas temporales y definitivas, respectivamente.
Los apartados b) 2º y d) del artículo 133 definen el procedimiento para autorizar la salida temporal de documentos de los Archivos Judiciales. Esta regulación, al tratarse de archivos de titularidad estatal y de gestión transferida a la Comunidad de Madrid, no está prevista en el artículo 52.2 de la Ley 6/2023 sino en el artículo 52.3 de la misma, por lo que ha de revisarse su ubicación y su redacción con el objeto de que la disposición reglamentaria esté en consonancia con lo prescrito en este precepto.
Esta consideración tiene carácter esencial.
El capítulo III, “De la descripción y clasificación documental y de los elementos resultantes” abarca los artículos 135 a 139, que tienen por objeto la descripción normalizada de las unidades documentales (artículo 135), los cuadros de clasificación (artículo 136), la clasificación de documentos (artículo 137), la planificación descriptiva (artículo 138) y la difusión y propiedad intelectual (artículo 139).
En relación con lo previsto en el artículo 135.1 del proyecto, podemos citar la norma ISAD(G) (Norma Internacional General de Descripción Archivística, adoptada por el Comité de Normas de Descripción, 1999), la LPAC, la Ley 6/2023 y las pautas de la CNEDA (Comisión de Normas Españolas de Descripción Archivística).
El capítulo IV, organización e instalación de los documentos, trata la ordenación de documentos en el artículo 140 y en el artículo 141, la instalación.
El capítulo V, sobre la conservación de los documentos (artículos 142 a 145), articula su definición, objeto y ámbito (artículo 142), los criterios generales para la conservación de los documentos en soporte físico (artículo 143), la conservación de los documentos en soporte papel (artículo 144) y en soporte electrónico y otros soportes (artículo 145).
El capítulo VI se refiere al préstamo administrativo de los documentos en lo concerniente a su definición y régimen jurídico (artículo 146), al procedimiento (artículo 147) así como a los plazos y revisión de los préstamos (artículo 148).
El artículo 131 considera el préstamo administrativo como una salida temporal por un periodo de tiempo determinado. No obstante, el artículo 146 concibe el préstamo administrativo, a efectos únicamente de este reglamento, como “la entrega o remisión de expedientes o, en general, documentos, a los órganos jurisdiccionales o administrativos en cumplimiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico” y lo somete a las prescripciones de este capítulo (artículos 147 y 148), sin perjuicio de dispuesto en los artículos 131 y 132. Esta definición de préstamo, sin embargo, no aparece recogida en el artículo 3 de este proyecto, relativo a las definiciones. Por otra parte, tratándose de una especie de salida temporal podrían regularse sus peculiaridades o especialidades en el artículo 133 relativo a las salidas temporales.
El régimen de autorizaciones previsto en el artículo 147 no se acomoda al establecido en el artículo 52 de la Ley 6/2023 por lo que deberá revisarse.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Por último, el capítulo VII regula la difusión y divulgación de los archivos en los artículos 149 a 151, delimitando su objeto y régimen general (artículo 149), las actividades de difusión, culturales y pedagógicas (artículo 150) y la programación de actividades educativas en los archivos (artículo 151).
El título V de la norma proyectada tiene por objeto la Inspección de Archivos y su actividad (artículos 152 a 166). Se estructura en tres capítulos: el primero, inspección en materia de archivos y su procedimiento (artículos 152 a 159); el segundo, la planificación (artículos 160 y 161) y el tercero, la organización de la actividad inspectora y auditora (artículos 162 a 166).
La Ley 6/2023 regula en su título V “la actividad inspectora y de las infracciones y sanciones administrativas”, dividido en cuatro capítulos: el primero, relativo a la actividad inspectora (artículos 99 a 101); el segundo, al régimen sancionador y a las infracciones administrativas (artículos 102 a 104); el tercero, sobre los responsables y las sanciones administrativas (artículos 105 a 110) y el cuarto, del procedimiento sancionador (artículos 111 a 115).
En cuanto al capítulo I de la norma objeto de análisis, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 152, la naturaleza, las características generales y el ámbito de actuación de la Inspección de Archivos vienen explicitadas en el artículo 99 de la Ley 6/2023.
El artículo 153 tiene por objeto las funciones, adscripción y personal de la Inspección de Archivos. En su apartado primero, especifica sus funciones, que serán, además de las previstas en el artículo 100 de la Ley 6/2023, las que detalla, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 100.3 de esta Ley, que prevé que a la Inspección se le puedan atribuir otras funciones reglamentariamente.
El artículo 156 establece el procedimiento de la actividad inspectora.
Al respecto, el artículo 83 de la Ley 6/2023 contempla la obligación de todas las personas físicas o jurídicas titulares de derechos, propietarias o poseedoras de documentos constitutivos o susceptibles de formar parte del Patrimonio Documental Madrileño, de colaborar con la consejería, permitiendo el examen de los mismos, a los efectos de comprobar su estado de conservación o para su protección específica, si procediese, y proporcionando toda la información que les sea requerida.
Además, el artículo 100 de la Ley 6/2023, impone a estos la obligación de prestar la colaboración necesaria para favorecer el desarrollo de las actividades inspectoras y de permitir cualquier actuación que sea necesaria para el adecuado ejercicio de la función inspectora dentro del marco previsto en el ordenamiento jurídico vigente.
No obstante la existencia de esta obligación de colaboración por parte de los titulares de documentos susceptibles de formar parte del Patrimonio Documental Madrileño, el capítulo II, del título V de la Ley 6/2023, en su artículo 102.1 dispone que el régimen de infracciones y sanciones administrativas establecido en este capítulo y en el capítulo III -responsables y sanciones- se aplicará “a los documentos de titularidad pública y a los constitutivos del Patrimonio Documental Madrileños”, excluyendo, por tanto, a los susceptibles de formar parte del mismo.
En consecuencia, las menciones “puedan formar” o “susceptibles de formar” parte del Patrimonio Documental Madrileño, contenidas en los artículos 156 y 158 han de ser suprimidas.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Por otra parte, en el artículo 156 se establece la notificación del acta de inspección para la posible subsanación de las deficiencias detectadas (apartado 1 y 3). Sin embargo, esta posibilidad, que determinaría, en el caso de que no se produjera la subsanación, la apertura del procedimiento sancionador, no se contempla en el título V de la Ley 6/2023, por lo que supone una extralimitación que ha de ser suprimida.
Esta consideración tiene carácter esencial.
El artículo 158, “Levantamiento y formalización de las actas de inspección” distingue entre dos documentos: el del levantamiento del acta y el de formalización del acta, cuyos modelos se recogen en los anexos III y II respectivamente. No se justifica la distinción entre ambos documentos, pues, si el acta se extiende in situ y se entrega a las personas que hayan estado presentes durante la inspección, no resultaría necesario distinguir entre esta y su formalización, diferenciación que no se recoge en la Ley 6/2023 y que puede provocar confusión e inseguridad jurídica.
Sobre esta cuestión se pronunció la Abogacía General que, ante la referencia a un “documento de levantamiento de acta”, como documento distinto al “acta”, sugería revisar la utilización del término.
Al respecto, en la MAIN se indica que el término se mantiene, pero se precisa en el texto del precepto que se trata de un documento “de carácter complementario y provisional” al acta. No obstante, se observa que dicho carácter no aparece recogido en el texto proyectado en ninguno de los preceptos relativos a esta materia.
En consecuencia, en aras de salvaguardar el principio de seguridad jurídica, debe unificarse la terminología.
Por otra parte, el apartado tercero del artículo 158 prevé que la regulación del levantamiento y formalización de las actas de inspección establecida en este artículo, así como la de los modelos que figuran como anexos II y III del proyecto, pueda ser modificada en cualquier momento mediante Orden de la persona titular de la consejería a la que esté atribuida la competencia en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental.
Ello implicaría, en definitiva, la posibilidad de modificar el contenido del texto proyectado por parte del titular de la consejería. Es decir, se permitiría la modificación del decreto mediante una disposición de inferior rango, cuando, por aplicación del principio de jerarquía normativa, las normas solo pueden modificarse por otras del mismo rango.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que la potestad reglamentaria originaria reside en el Consejo de Gobierno (artículos 22.1 y 34.2 del Estatuto de Autonomía y artículo 18 de la Ley 1/1983) que aprobará mediante decreto los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes [artículo 21.g) de la Ley 1/1983], mientras que los consejeros pueden ejercer la potestad reglamentaria en la esfera de sus atribuciones y dictar circulares e instrucciones [artículo 41 d) de la Ley 1/1983].
En consecuencia, no resulta jurídicamente viable esta habilitación propuesta, por lo que debe suprimirse.
Esta consideración tiene carácter esencial.
En el capítulo II, el artículo 160, “Planes Generales de Inspección y Auditoría del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid y del Patrimonio Documental Madrileño”, en su apartado segundo, establece que la consejería y el resto de órganos de dirección y coordinación de los diferentes Archivos y Subsistemas de Archivos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid “colaborarán en el impulso a la realización de auditorías que faciliten la adopción posterior de medidas normativas y de gestión para la mejora del conjunto del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid”. Sería deseable plasmar cómo se producirá dicha colaboración, con la finalidad de que pueda aplicarse de forma efectiva este precepto.
El capítulo III sistematiza la organización de la actividad inspectora y auditora.
El artículo 162.4 dispone que la regulación de la forma, el aspecto y las características de la acreditación oficial del personal de la Inspección de Archivos que figura en el anexo I pueda ser modificada en cualquier momento mediante Orden de la persona titular de la consejería a la que esté atribuida la competencia en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental, previa conformidad de la dirección general que tenga atribuida la competencia en materia de Publicidad Institucional de la Comunidad de Madrid.
Tratándose de cuestiones no sustanciales, parece adecuada esta habilitación, acorde con lo dispuesto en la directriz 53 del Acuerdo de 2026.
El título VI titulado “De las actuaciones y los instrumentos en materia de protección y promoción del Patrimonio Documental Madrileño”, artículos 167 a 215, se divide en siete capítulos.
El capítulo I aborda la adquisición (artículo 167, por remisión a los artículos 95 y 89 de la Ley 6/2023), la expropiación forzosa (artículo 168, que se regirá por lo establecido en el artículo 91 de la Ley 6/2023), y los depósitos voluntarios (artículos 169 y 170) y forzosos (artículo 171) de documentos.
La remisión que al artículo 78 de la Ley 6/2023 realiza el apartado 1 del artículo 169 no es precisa, pues dicho precepto únicamente dispone que las personas en el mismo mencionadas podrán depositar esos documentos en los archivos históricos del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid, sin determinar a quién deberán solicitarlo.
El artículo 170 regula el “procedimiento para efectuar el depósito voluntario” y, en su apartado g) dispone:
“El coste de la realización del depósito voluntario correrá, con carácter general, por cuenta del depositante, salvo pacto en contrario con el depositario. En todo caso, el coste que asumirá el archivo depositario hasta el importe máximo previsto para los contratos menores de servicios en la legislación básica estatal de Contratos del Sector Público para la formalización del depósito de los documentos de titularidad privada constitutivos del Patrimonio Documental Madrileño no podrá ir más allá del relativo a:
1º El transporte dentro del territorial nacional peninsular desde la ubicación donde se encuentren los documentos hasta el archivo depositario.
2º El seguro clavo a clavo del transporte de los documentos hasta el archivo depositario.
3º La realización de cuantos informes o estudios previos sean necesarios para la formalización del depósito”.
Se observa que la regla general consiste en que el depositante asuma el coste de la realización del depósito voluntario si bien, como excepción, se dispone la posibilidad de que, a través de pacto, dicho coste corra a cargo del depositario, sin especificar los supuestos concretos, como ya advirtió la Abogacía General. Por tanto, se considera necesario especificar dichos supuestos para evitar la discrecionalidad en la actuación de la Administración y en aras de salvaguardar los principios de igualdad y de seguridad jurídica.
Asimismo, se introduce como novedad que, en todo caso, el coste que asuma la entidad depositaria no puede superar el importe máximo del contrato menor, especificando las actuaciones que, en su caso, podrá costear.
En relación con esta nueva redacción, debemos advertir que ha sido introducida con posterioridad al segundo de los trámites de audiencia y al informe de la Abogacía General, si bien no consideramos que deba repetirse dicho trámite, dado que no se trata de modificaciones sustanciales sino de la concreción del coste que podrá asumir la Administración en dicho supuesto.
Ahora bien, la remisión al contrato menor supone una limitación cuantitativa en una materia en la que se regulan actuaciones que, normalmente, pueden superar dicha cuantía. Se considera, por tanto, necesario que en la MAIN se justifique este extremo.
El artículo 171 relativo a los “depósitos forzosos de documentos: procedimiento y gastos”, se remite al artículo 90 de la Ley 6/2023 (apartado 1) si bien, a pesar de lo que dispone su título, no regula el procedimiento pues solo hace referencia a la resolución final que en el mismo recaiga (apartado 2) y a su ejecución en los siguientes términos (apartado 3):
“Para la ejecución de la resolución de depósito, la Consejería a la que esté atribuida la competencia en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental podrá exigir a la persona titular de derechos, propietaria o poseedora de los documentos objeto del depósito forzoso, en el caso de actitud dolosa, los gastos que originen el transporte, el tratamiento y la conservación de estos”.
El artículo 90 de la Ley 6/2023 configura el depósito forzoso como presupuesto de la ejecución subsidiaria por la Administración de las medidas de conservación, por lo que los gastos que del mismo se deriven deberían recaer en el depositante en todo caso, no sólo cuando exista dolo.
Los instrumentos de información sobre los archivos (capítulo II) -definidos en el artículo 172 como aquellos que facilitan datos sobre los archivos o sobre sus actividades con el fin de servir a la planificación archivística o para el conocimiento de las personas usuarias- son la Memoria anual de los archivos, la Estadística de Archivos de la Comunidad de Madrid y el Directorio de Archivos de la Comunidad de Madrid. El artículo 173 reglamenta la normalización de los instrumentos de información y el 174, la memoria anual de los archivos, de lo que se deduce que tanto la Estadística como el Directorio deberían regularse en este capítulo, no en otros independientes, por razones de coherencia y sistemática de la norma.
El capítulo III, bajo la rúbrica “De la Estadística de Archivos de la Comunidad de Madrid” (artículos 175 a 177), regula en el artículo 175 las cuestiones generales, definición y obligaciones, que se atendrán a lo previsto en el artículo 85 de la Ley 6/2023 que, a su vez, contiene una remisión al artículo 26 de la Ley 12/1995, de 21 de abril, de Estadística de la Comunidad de Madrid. Asimismo, determina que la competencia para su elaboración corresponde a la dirección general en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental.
El procedimiento para su elaboración se detalla en el artículo176, cuyo apartado tercero prevé que los datos estadísticos sean solicitados a las personas físicas y jurídicas dentro del primer trimestre del año siguiente al que es objeto de la actividad estadística, debiendo responderse en el plazo de tres meses contados a partir de su solicitud. A continuación, señala:
“Pasado dicho plazo sin haberse recibido respuesta, se requerirá a las personas físicas y jurídicas correspondientes la subsanación pertinente en los términos previstos en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre”.
Si partimos de que los términos y plazos obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas y a los interesados, ex artículo 29 de la LPAC, observamos que el apartado citado prevé una especie de subsanación una vez transcurrido el plazo concedido sin haber remitido los datos estadísticos. Sin embargo, lo que el citado artículo 68 de la LPAC contempla es la subsanación y mejora de la solicitud en los procedimientos iniciados a instancia del interesado, lo cual no resulta aplicable a este supuesto. Además, el incumplimiento de la obligación de remisión de los datos tiene la consideración de infracción leve (artículo 104.4 h) de la Ley 6/2023) por lo que dicha configuración excluye la posibilidad de efectuar un nuevo requerimiento y conceder un nuevo plazo.
En consecuencia, dicho párrafo ha de ser suprimido.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Por último, de conformidad con el artículo 177, la Estadística de Archivos será publicada dentro del primer semestre del año posterior al de trabajo de campo y toma de datos, en el Portal de Archivos, de Transparencia, Estadístico y en el Catálogo de Datos Abiertos, todos ellos de la Comunidad de Madrid. Ello es acorde, como ya indicó la Abogacía General, con lo dispuesto en los artículos 3, 7, 8 y 10 de la Ley 12/1995, si bien habrá de tenerse en cuenta que también deberán publicarse las características metodológicas, de conformidad con lo establecido en este último precepto.
El capítulo IV se refiere al “Directorio de Archivos de la Comunidad de Madrid” (artículos 178 a 180).
El artículo 178 se remite, en cuanto a las cuestiones generales, a la regulación que sobre el Directorio de Archivos se contiene en el artículo 84 de la Ley 6/2023. Para ello, el artículo 178 reproduce el contenido de dicho precepto en sus apartados segundo y cuarto. Asimismo, en el tercero adiciona que el Directorio se configura como una herramienta básica para el ejercicio de las medidas de protección sobre el Patrimonio Documental Madrileño por parte de la Comunidad de Madrid, constituyéndose en un instrumento registral.
El artículo 179 contiene el procedimiento para su elaboración y actualización, de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 84.2 de la Ley 6/2023 en virtud del cual, se establecerá reglamentariamente la metodología para la elaboración y recogida de los datos, así como su actualización, plazos y demás requisitos, si bien no se concreta con exactitud la periodicidad de su elaboración y actualización.
El artículo 180 prevé la publicidad del Directorio a través del Portal de Archivos de la Comunidad de Madrid, en virtud de lo dispuesto en el artículo 84.4 de la Ley 6/2023, y adiciona la salvaguarda de los datos especialmente protegidos, de acuerdo con la normativa en materia de protección de datos personales.
El capítulo V, “De la identificación, valoración, selección y eliminación de los documentos de titularidad pública y privada”, se estructura en tres secciones:
- Sección 1ª: “Disposiciones Generales” (artículos 181 a 185).
El artículo 181 regula el ámbito de aplicación y diversas cuestiones generales.
En su apartado 1 se indica que los procedimientos de identificación, valoración, selección y eliminación desarrollados en este capítulo serán de aplicación tanto a los documentos de titularidad pública como de titularidad privada que formen parte del Patrimonio Documental Madrileño conforme a lo previsto en el artículo 80 de la Ley 6/2023.
Además, extiende a los documentos de titularidad privada que formen parte del Patrimonio Documental Madrileño la aplicación de las disposiciones previstas para los documentos de titularidad pública en el capítulo IV del título II de la Ley 6/2023 que, bajo la rúbrica “De la valoración y de la eliminación de los documentos de titularidad pública”, regula la valoración y selección de los documentos (artículo 54), la eliminación (artículo 55) y el procedimiento básico de valoración y eliminación (artículo 56).
Sin embargo, la Ley 6/2023 no contiene esa previsión cuando sí contempla, por ejemplo, la extensión del régimen de acceso de los documentos de titularidad pública a los de titularidad privada integrantes del Patrimonio Documental Madrileño en los casos previstos en los artículos 68 y 69 de la Ley 6/2023.
Además, el artículo 86 de la Ley 6/2023, que versa sobre la integridad del Patrimonio Documental Madrileño, regula expresamente la eliminación de sus documentos, aspecto al que se refiere, sin citar el precepto de la Ley, el apartado 3 del artículo 181.
El apartado 2 del artículo 181 se refiere a documentos de titularidad privada que formen “o puedan formar” parte del Patrimonio Documental Madrileño. Ha de suprimirse la expresión “o puedan formar” porque la regulación solo resulta de aplicación a los documentos que formen parte del Patrimonio Documental Madrileño, de conformidad con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 6/2023.
Esta consideración tiene carácter esencial.
El artículo 182 regula los estudios de identificación y valoración. Debe tenerse en cuenta, con respecto a lo dispuesto en el punto 4, que el artículo 26.3.b) de la Ley 6/2023 establece como función de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid la confección de un modelo de formulario electrónico uniforme y obligatorio para remitir la relación de expedientes que sometan a valoración de dicha Junta, impreso que podrá ser sustituido por las aplicaciones informáticas de gestión que se consideren convenientes.
En el artículo 183.1, sobre las tablas de valoración, así como en el artículo 184.1, eliminación de documentos, ha de suprimirse la expresión “o que puedan formar” parte del Patrimonio Documental Madrileño pues estas normas se aplican únicamente a los documentos de titularidad privada que lo constituyan.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Por último, el artículo 185 se refiere a los muestreos y establece que la eliminación de documentos conllevará la conservación de muestras originales representativas, cuando así se determine en la correspondiente tabla de valoración, fijando éstas las técnicas y porcentajes de muestreo de acuerdo con las tipologías que determina su apartado 2.
- Sección 2ª: “De los procedimientos de valoración y de eliminación de los documentos” (artículos 186 a 190).
El procedimiento básico de valoración y de eliminación de los documentos se explicita en el artículo 56 de la Ley 6/2023, cuyo apartado tercero remite al desarrollo reglamentario, con la advertencia de que éste ha de tener en cuenta lo dispuesto en los apartados primero y segundo, para establecer el procedimiento de valoración, selección y eliminación de documentos, dentro del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de las atribuciones propias de la Asamblea de Madrid en su ámbito competencial.
El artículo 186 detalla el procedimiento de valoración de documentos y el artículo 187, enumera otros procedimientos de valoración para los documentos de titularidad estatal, los judiciales, los de titularidad pública de la Asamblea de Madrid y, además, determina la normativa aplicable a cada caso.
El artículo 188 contiene el procedimiento de eliminación de documentos y el 189, otros procedimientos de eliminación, incluyendo los documentos de titularidad estatal, los judiciales, los de titularidad pública de la Asamblea de Madrid y los documentos depositados en los archivos públicos y privados.
- Sección 3ª: “De los instrumentos registrales de la valoración y de la eliminación de los documentos” crea el Registro de Tablas de Valoración (artículo 191) y el Registro de Eliminaciones de Documentos (artículo 192), pues se trata de sendos registros no contemplados en la Ley 6/2023.
Tanto el apartado cuatro del artículo 191, como el mismo apartado del 192, prevén que la estructura de información recogida en el apartado anterior pueda ser modificada en cualquier momento mediante Orden. Se prevé así que un precepto regulado mediante decreto se modifique a través de una orden, de rango inferior, lo cual, como hemos indicado, vulnera el principio de jerarquía normativa.
Esta consideración tiene carácter esencial.
El capítulo VI, “Del Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental Madrileño” se estructura en tres secciones. La primera relativa a disposiciones generales (artículos 193 a 199), la segunda, a su organización y funcionamiento (artículos 200 a 204) y la tercera, al procedimiento de inclusión en el Inventario (artículos 205 a 213).
En cuanto a las disposiciones generales, el artículo 193, sobre su naturaleza, definición, obligaciones y efectos, se remite, en su apartado primero, al artículo 81 de la Ley 6/2023 en lo referente a los tres primeros aspectos mencionados. En el segundo, transcribe lo dispuesto en el artículo 83 de la citada Ley si bien, ha de añadirse al final del precepto “en lo referente a tales documentos y a los archivos, centros o entidades donde se custodien” con objeto de que su redacción se corresponda con exactitud con la del precepto legal, debiéndose tener en cuenta a estos efectos lo señalado por esta Comisión, entre otros, en el Dictamen 444/25, de 24 de septiembre, según el cual «el Consejo de Estado se ha mostrado a favor de la posibilidad de transcribir preceptos de las normas que se desarrollan por razones de sistemática y para facilitar su comprensión, pero exige que se advierta de dicha reproducción y que la misma sea literal (dictamen 1129/2014, de 17 de diciembre, entre otros: “… es posible incorporar en normas de rango inferior preceptos de una de rango superior para dar coherencia y sistemática a la norma que desarrolla o al completo grupo normativo. Pero esas reproducciones no pueden ser parciales, dispersas o confusas…)”». Asimismo, podría realizarse una remisión al artículo 83 sin necesidad de transcribirlo.
El artículo 194.1 adscribe este Inventario a la consejería competente en materia de Archivos, Gestión de Documentos y Patrimonio Documental, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81.1 de la Ley 6/2023, si bien precisa que estará bajo la dependencia de la dirección general competente en dicha materia, que desarrollará de oficio las funciones relativas a su “formalización y actualización”. Estas funciones deben sustituirse por las que se prevén el citado precepto legal, esto es, las de “formación, actualización, coordinación y difusión” para que la reproducción del precepto legal no se efectúe parcialmente y guarde coherencia con éste, tal y como acabamos de indicar.
El artículo 196.1 d) prevé la comunicación con carácter previo de la restauración y el resultado de esta tras su finalización “de acuerdo con las previsiones del artículo 98.1 de la Ley 6/2023” mientras que este precepto únicamente prevé la comunicación con carácter previo, no la posterior.
El artículo 196.2 se remite a los apartados primero y segundo del artículo 97.2 de la Ley 6/2023.
El artículo 97.1 de la ley 6/2023 sólo impone a los propietarios o poseedores de documentos y archivos que formen o puedan formar parte del Patrimonio Documental Madrileño la obligación de comunicar a la consejería la existencia de tales bienes documentales, antes de proceder a su venta o transmisión a terceros. El reglamento amplía dicha obligación, desde un punto de vista subjetivo, en cuanto impone también esta obligación a las personas físicas o jurídicas que ejerzan habitualmente el comercio de documentos integrantes del Patrimonio Documental Madrileño y a los titulares de cualquier derecho sobre los bienes documentales.
Sentado lo anterior, resulta contradictorio el inciso: “Igual obligación se establece para las personas físicas o jurídicas que ejerzan habitualmente el comercio de documentos integrantes del Patrimonio Documental Madrileño, de acuerdo con lo previsto en el artículo 97.2 de la Ley 6/2023, de 30 de marzo”. Ello, porque el citado precepto legal no impone dicha obligación a los referidos comerciantes. Por el contrario, menciona otras obligaciones que no han sido citadas. Así, les exige el envío semestral de los archivos, gestión de documentos y patrimonio documental que tengan puestos a la venta, de los que adquieran y de los que efectivamente vendan y la formación de un libro registro en la consejería, donde figuren las adquisiciones y ventas de documentos y archivos que realicen.
En consecuencia, este precepto ha de ser revisado para adecuarlo a lo previsto en el artículo 97 de la Ley 6/2023.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Por último, la sección 3ª regula el procedimiento de inclusión en los artículos 205 a 213.
El artículo 205, “normativa básica procedimental”, determina que el procedimiento de inclusión se basa en las previsiones básicas del artículo 82 de la Ley 6/2023 y que se realizará de oficio, siendo únicamente necesaria la resolución de inclusión para los documentos de los apartados 1 y 3 del artículo 80 de la Ley 6/2023 mientras que, para los comprendidos en el apartado 2, se seguirá el procedimiento de inclusión de los artículos 206 a 213 del este proyecto.
El artículo 206, incoación del procedimiento, ha de precisarse. Su apartado segundo señala que se podrá incoar, de acuerdo con lo previsto en los apartados 1 y 2 del artículo 82 de la Ley 6/2023:
a) De oficio: ha de suprimirse la referencia “o de otra Administración Pública”, por tratarse ésta de una persona jurídica pública que se encontraría incluida en el apartado b).
b) A instancia de terceros: el artículo 82.2 de la Ley 6/2023 habla de “solicitud razonada” mientras que la propuesta objeto de análisis se refiere a una “solicitud debidamente motivada y documentada”. Consideramos que ha de sustituirse por la expresión legal a la que expresamente se remite. Además, se indica que la solicitud se podrá entender desestimada transcurridos doce meses desde su entrada en registro para la tramitación sin haberse dictado y notificado resolución expresa, “de acuerdo con lo previsto en el artículo 82.1 de la Ley 6/2023” lo cual no es exacto pues este precepto determina la caducidad del procedimiento, no la desestimación de la solicitud por el transcurso de dicho plazo sin que se haya dictado y notificado la resolución. En consecuencia, deberá suprimirse dicha remisión.
Esta consideración tiene carácter esencial.
En el apartado 3 del artículo 207, “contenido y efectos de la incoación del procedimiento de inclusión”, ha de hacerse referencia a la caducidad del procedimiento pues, en virtud de lo dispuesto en el artículo 82.4 de la Ley 6/2023, citado expresamente: “La incoación del expediente impedirá aplicar cualquier decisión de expurgo sobre los fondos y documentos afectados hasta su resolución o caducidad”.
El artículo 210.3 impide incoar un nuevo expediente con el mismo objeto que uno caducado, hasta que transcurra un año desde que se produjera la caducidad, salvo solicitud por parte de la persona titular del bien documental o previa autorización del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid, y cuando se justifiquen debidamente las causas que produjeron la caducidad del expediente. Se considera que estos requisitos han de concretarse pues adolecen de imprecisión, lo que provoca inseguridad jurídica.
El capítulo VII regula el enriquecimiento y las medidas de fomento del Patrimonio Documental Madrileño en los artículos 214 y 215, respectivamente.
El artículo 214 señala que la consejería promoverá, en virtud de lo establecido en los artículos 94, la “recuperación de documentos integrantes del Patrimonio Documental Madrileño” y en el 95, la “adquisición de documentos de interés para la Comunidad de Madrid” de la Ley 6/2023, y en función de sus disponibilidades presupuestarias:
a) La incorporación de documentos o agrupaciones documentales de interés histórico e informativo para la Comunidad de Madrid por compra, depósito, comodato, donación o cualquier otra figura legal.
b) La reproducción de documentos de interés custodiados en otros archivos españoles o extranjeros mediante la suscripción de convenios de colaboración, acuerdos, contratos o cualquier otro instrumento jurídico.
El artículo 215 se remite al artículo 92 de la Ley 3/2023 –“medidas de fomento para la conservación, la custodia y la difusión de los documentos de titularidad privada constitutivos del Patrimonio Documental Madrileño”- que prevé, para contribuir al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 77.1 de dicha Ley, que la Comunidad de Madrid, en función de sus disponibilidades presupuestarias, pueda promover el establecimiento de medidas de fomento a favor de personas físicas o jurídicas privadas titulares de dichos documentos.
El título VII, “Del personal de los archivos integrantes del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid, de la formación y de los medios económicos y materiales”, se estructura en dos capítulos: “Del personal de los archivos y de la formación” (artículos 216 a 222) y “De los edificios e instalaciones y de los medios económicos y materiales de los archivos” (artículos 223 a 225).
El artículo 223 contiene las normas de conservación y seguridad de los edificios, locales e instalaciones de los archivos.
En su apartado segundo, conforme a lo previsto en la letra d):
“Los edificios e instalaciones de los archivos públicos, a excepción de los archivos de gestión y de lo establecido en el artículo 224, estarán afectados exclusivamente para el ejercicio y desarrollo de las competencias en materia de archivos, gestión de documentos y patrimonio documental, no pudiendo destinarse a otros usos y funciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 93.2 de la Ley 6/2023, de 30 de marzo”.
Por su parte, el citado artículo 93 (protección de los edificios e instalaciones destinados a archivo) establece en su apartado segundo:
“Los edificios e instalaciones de los archivos públicos, a excepción de los archivos de gestión, estarán afectados exclusivamente para el ejercicio y desarrollo de las competencias en materia de archivos, gestión de documentos y patrimonio documental, no pudiendo destinarse a otros usos y funciones”.
Si analizamos la redacción de ambos preceptos observamos que el desarrollo reglamentario añade una excepción no prevista en el texto legal. En este sentido, la ley sólo exceptúa los archivos de gestión mientras que el proyecto, además, excluye “lo establecido en el artículo 224” que prevé la cesión de los espacios de los archivos con posibilidades de uso público para su utilización y aprovechamiento temporal y privativo por parte de terceras personas, “como excepción al principio general del artículo 93.2 de la Ley 6/2023, de 30 de marzo”.
La MAIN pretende justificar esta excepción, si bien no compartimos sus argumentos, pues esta regulación supone una extralimitación de la disposición reglamentaria, al modificar un supuesto legal a través de una norma de distinto rango, lo cual vulnera el principio de jerarquía normativa.
En consecuencia, ha de ser suprimida.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Por otra parte, las letras e), f) y g) reproducen literalmente el contenido de los apartados 4, y 2 del artículo 59 y del apartado 4 del artículo 58 de la Ley 6/2023, respectivamente, por lo que resultan superfluos.
En cuanto al contenido de los anexos, observamos que no son propios de una disposición reglamentaria sino de una norma técnica que no requiere dicho rango.
El anexo I, sobre la regulación de la forma, el aspecto y las características de la acreditación oficial del personal de la Inspección de Archivos de la Comunidad de Madrid, concreta, a lo largo de seis apartados, su propiedad y uso, la solicitud, sus características físicas y contenido, su validez, el modelo y el deber de confidencialidad en la emisión de la misma.
El punto segundo del apartado quinto no guarda relación con el deber de confidencialidad en la emisión de la acreditación oficial que contempla este apartado pues hace referencia a la solicitud de revelación de identidad de la persona que actúe como inspector de Archivos a través de su Número de Identificación Profesional. A ello se une que, tanto el modelo de acreditación oficial como las actas contenidas en el anexo II y III contienen no solo dicho número de identificación sino también, el nombre y apellidos del inspector actuante por lo que se desconoce en qué supuestos podrá utilizar únicamente su Número de Identificación Profesional para que concurra el supuesto de solicitud de identificación previsto en este apartado.
El anexo II contiene el modelo de acta de la Inspección de Archivos de la Comunidad de Madrid. La MAIN explica que, solicitado informe a la Dirección General de Medios de Comunicación, en virtud de las competencias que tiene atribuidas en el Decreto 229/2023, de 6 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local en materia de publicidad institucional, en relación concretamente con “la coordinación y ordenación de toda la publicidad institucional de la Comunidad de Madrid y su Administración Institucional”, el 10 de mayo de 2024 “da su conformidad con el modelo propuesto, cumpliendo con los requisitos establecidos en la normativa vigente”.
Finalmente, el anexo III establece el modelo de documento de levantamiento de acta de la Inspección de Archivos de la Comunidad de Madrid.
QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.
El proyecto de decreto ha de ajustarse a las Directrices de técnica normativa, aprobadas por el ya citado Acuerdo de 2026; por ello, consideramos oportuno realizar una serie de observaciones que coadyuvan a la mejora técnica del proyecto, sin perjuicio de otras que hemos ido efectuando al referirnos a las cuestiones materiales del proyecto.
En el índice, en la sección 8ª del capítulo I del título II, antes de la mención al artículo 71, “PROVINCINAL” ha de sustituirse por “PROVINCIAL”.
La locución “personal titular” debe sustituirse por la “persona titular” en los artículos 16.1 a), 33.1 a), 51.1 a) y 204.4 a).
En el artículo 69.1 las letras ñ) y o) tienen la misma redacción, por lo que habrá de suprimirse esta última.
En el artículo 175.1, donde dice: “se atendrán a la previsto”, debe decir: “se atendrán a lo previsto”.
En cuanto a la composición de los artículos, de conformidad con la directriz 28, ha de eliminarse la negrita y el número debe ir seguido de un punto y un espacio, por lo que ha de suprimirse el guion que aparece en todos los preceptos.
El texto del proyecto no cumple, con carácter general, lo dispuesto en las directrices 29, 30 y 31b) en cuanto a la extensión de los artículos, al ser, en su gran mayoría, excesivamente largos; tampoco en cuanto a su división, pues hay numerosos preceptos que tienen más de cuatro apartados y una gran cantidad de subapartados. Por último, las enumeraciones contenidas en los mismos aparecen con sangrado, sin que tengan los mismos márgenes que el resto del texto.
Deben revisarse las citas normativas contenidas en el texto del proyecto, en cuanto a primera cita y citas posteriores, para que sean acordes con lo establecido en la directriz 59. Así, por ejemplo, en la parte expositiva, la referencia contenida en el apartado II a la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid y en los sucesivos apartados, debe hacerse de forma abreviada, pues ya consta citada previamente en el apartado I. En el apartado III de la parte expositiva, la cita de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha de hacerse completa, es decir, a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pues es la primera vez que se hace referencia a la misma.
Por último, conforme a los criterios generales de uso de las mayúsculas en los textos legislativos, eminentemente restrictivos, los sustantivos que designan cargos o empleos de cualquier rango, al margen de cualquier consideración atinente a su rango o jerarquía, así como los sustantivos relativos a divisiones administrativas deben escribirse con minúscula inicial salvo que, en este último caso, describan su denominación completa. Así, debe revisarse el texto con la finalidad de que los términos “Consejería”, “Consejero”, “Dirección General” y “Subdirección General”, estos dos últimos si no figuran con su nomenclatura completa, se inserten en letra inicial minúscula, en todas las ocasiones en las que se citan a lo largo del texto.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Que, una vez atendidas las consideraciones efectuadas en el cuerpo del presente dictamen, algunas de ellas de carácter esencial, procede someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el proyecto de “Decreto, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Reglamento del sistema de archivos de la Comunidad de Madrid y desarrollo de la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de archivos y documentos de la Comunidad de Madrid”.
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, a 4 de marzo de 2026
El presidente de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 122/26
Excmo. Sr. Consejero de Cultura, Turismo y Deporte
C/ Alcalá, 31 – 28014 Madrid