Dictamen nº:

313/25

Consulta:

Presidente de la Mancomunidad del Sur

Asunto:

Revisión de Oficio

Aprobación:

19.06.25

 

 

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 19 de junio de 2025, emitido ante la consulta formulada por el presidente de la Mancomunidad del Sur, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de revisión de oficio de providencias de apremio emitidas por la Mancomunidad del Sur, por impago de deudas en periodo ejecutivo por el Ayuntamiento de Villarejo de Salvanés.

 

ANTECEDENTES DE HECHO

 

PRIMERO.- El 5 de mayo de 2025, tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una solicitud de dictamen preceptivo referida a la revisión de oficio de providencias de apremio emitidas por el tesorero de la Mancomunidad del Sur (en adelante, “la Mancomunidad”), por impago de cuotas extraordinarias e impago de la tasa de tratamiento de residuos en periodo ejecutivo por parte del Ayuntamiento de Villarejo de Salvanés (en adelante, “el Ayuntamiento”).

A dicho expediente se le asignó el número 236/25, comenzando el día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno (en adelante ROFCJA).

Estimándose incompleto el expediente remitido, por la secretaria de la Comisión Jurídica Asesora se solicitó el complemento del expediente, con suspensión del plazo para la emisión del dictamen.

La documentación solicitada tuvo entrada en el registro de este órgano consultivo el día 3 de junio de 2025, reanudándose el plazo que se había suspendido. La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Rosario López Ródenas, que formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en sesión celebrada el día 19 de junio de 2025.

SEGUNDO.- Examinado el expediente remitido resultan los siguientes hechos de interés para la resolución del presente dictamen:

1.- El municipio de Villarejo de Salvanes, junto a otros municipios, constituyen una entidad local denominada Mancomunidad del Sur, para, según recoge el artículo 1 de sus estatutos, la prestación conjunta de los servicios de gestión de los residuos, y en especial, el tratamiento, valoración energética y eliminación de los residuos sólidos urbanos.

2.- El 20 de noviembre de 2024, la Mancomunidad notifica al Ayuntamiento las siguientes providencias de apremio:

En el apartado de recursos, se expresa: “contra el procedimiento de apremio y solo por los motivos tasados en el Art. 167.3 de la Ley General Tributaria podrá interponerse RECURSO DE REPOSICIÓN, previo al contencioso-administrativo, ante el Sr. Tesorero Municipal en el plazo de un mes, contado desde el día siguiente al de la recepción de la presente (Art. 14.2 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo); contra la resolución expresa del mismo, o desestimatoria por no haber recaído resolución en plazo, podrá interponer directamente recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo a que corresponda. No obstante, podrá interponerse cualquier otro recurso que se estime pertinente”.

3.- El 28 de noviembre de 2024, el Ayuntamiento solicita por escrito a la Mancomunidad que “declarasen nulas, se anulasen, rectificasen o revocasen” las providencias de apremio, recargos e intereses de las deudas anteriormente relacionadas alegando, respecto a las deudas por impago de tasas, que no se había tramitado el procedimiento de compensación que, según el Ayuntamiento, debe sustituir la iniciación del procedimiento de apremio, y respecto a las cuotas extraordinarias, porque no se había seguido el procedimiento establecido en los estatutos de la Mancomunidad.

La Mancomunidad, el 5 de diciembre de 2024, previo informe de Tesorería, “inadmite el recurso especial de revisión de fecha 28 de noviembre de 2024”, con indicación de que la resolución agota la vía administrativa y contra la misma “se podrá interponer con carácter preceptivo recurso de reposición ante el presidente/a de la Mancomunidad del Sur, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a su notificación”.

Contra la anterior resolución, el 17 de diciembre de 2024, el Ayuntamiento interpone recurso de reposición al considerar que la Mancomunidad había calificado erróneamente el escrito presentado puesto que en ningún caso formuló un recurso extraordinario de revisión, sino que solicitaba la nulidad, anulación, rectificación o revocación de las providencias de apremio que le habían sido comunicadas.

La Mancomunidad requirió al Ayuntamiento para que concretase el procedimiento solicitado, de los relacionados en el artículo 216 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT), que fue cumplimentado.

El 16 de enero de 2025, la Mancomunidad dicta resolución desestimatoria del recurso de reposición presentado por el Ayuntamiento el 17 de diciembre de 2024 con indicación de que contra dicha resolución, que agota la vía administrativa, podrá interponer con carácter preceptivo recurso de reposición ante el presidente de la Mancomunidad, lo que se notifica al Ayuntamiento.

Nuevamente, el Ayuntamiento, el 14 de febrero de 2025 formula recurso de reposición contra la anterior resolución solicitando a la Mancomunidad “declare nulas, de conformidad con el artículo 217.1.e) de la LGT o en su caso, en virtud del artículo 219 de la LGT, revoque, por infringir manifiestamente la ley, las providencias de apremio, recargos e intereses girados a este Ayuntamiento de Villarejo de Salvanés, con incumplimiento de la normativa aplicable sobre la base de lo fundamentado y acreditado en el presente recurso”.

El 14 de marzo de 2025, el tesorero de la Mancomunidad informa que se había cometido error al otorgar la posibilidad de impugnación y formula la siguiente propuesta de resolución:

“PRIMERO. – INCOAR el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho recogido en el art. 217, supuesto 1 e) como consecuencia del recurso de reposición presentado por D. (…), en calidad de Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Villarejo de Salvanés, con fecha 14 de febrero de 2025 y número de registro 2025-E-RC-43, contra la resolución del Vicepresidente de la Mancomunidad 2025-0008, al considerar que posee esta naturaleza.

SEGUNDO. - ELEVAR al órgano competente para su resolución la siguiente propuesta de resolución:

DESESTIMAR la revisión del Procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho recogido en el art. 217, supuesto 1 e) al no apreciar que nos encontremos ante un supuesto de acto dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido conforme los antecedentes que constan en el expediente.

No obstante, y previamente a requerir dictamen previo del Consejo de Estado u órgano equivalente de la respectiva comunidad autónoma se da traslado al interesado del expediente y se procede a la apertura de un plazo de audiencia de quince días durante los cuales podrá presentar aquellas alegación o documentación que estime pertinente en defensa de su derecho”.

Notificada la anterior propuesta al Ayuntamiento, el 31 de marzo de 2025 presenta alegaciones para insistir en el error en la calificación del recurso por parte de la Mancomunidad y alegar; que el impago en periodo voluntario de cualquier deuda que una Administración mantenga con otra no determina el inicio de un procedimiento de apremio sino la apertura de un expediente de compensación, y respecto al apremio de las cuotas extraordinarias, se incumplía el artículo 28 de los Estatutos de la Mancomunidad y el acuerdo de la Asamblea alcanzado el 22 de diciembre de 2023 y finalmente alega la interdicción de la arbitrariedad en virtud del artículo 9.3 de la Constitución Española.

Con idéntica fecha, 31 de marzo de 2025, figura en el expediente examinado un informe de tesorería, en el que, entre otros aspectos, se analiza la inexistencia de créditos reconocidos a favor del obligado, en el momento de dictarse la providencia de apremio.

Sin más trámites, el 1 de abril de 2025, el vicepresidente de la Mancomunidad, por delegación del presidente, formula la siguiente propuesta de resolución:

“PRIMERO. – INCOAR el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho recogido en el art. 217, supuesto 1 e) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, como consecuencia del recurso de reposición presentado por D. (…), en calidad de Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Villarejo de Salvanés, P2818000H, con fecha 14 de febrero de 2025y número de registro 2025-E-RC-43, contra la resolución del Vicepresidente de la Mancomunidad2025-0008, al considerar que posee esta naturaleza.

SEGUNDO. – REQUERIR del órgano equivalente al Consejo de Estado de la Comunidad de Madrid el informe preceptivo y vinculante señalado en el artículo 214.4 de la citada Ley”.

En el apartado de recursos la propuesta recoge: “el presente escrito tiene efectos de comunicación y como tal no es susceptible de interposición de recurso alguno”.

Con idéntica fecha, se comunica al Ayuntamiento.

En tal estado del procedimiento, se ha remitido el expediente a la Comisión Jurídica Asesora solicitando la emisión del preceptivo.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

 

CONSIDERACIONES DE DERECHO

 

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que establece: “En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (…) f) Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicas sobre: (…) b. Revisión de oficio de actos administrativos en los supuestos establecidos en las leyes”. La consulta se solicita por el presidente de la Mancomunidad a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local al amparo del artículo 18.3.c) del ROFCJA.

La obligatoriedad del dictamen de esta Comisión antes de adoptar el acuerdo de nulidad también se desprende del artículo 217.4 de la LGT, que exige que se adopte previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente.

El presente acuerdo ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA.

SEGUNDA.- Antes de examinar el fondo del asunto, debe examinarse el cumplimiento de los requisitos de procedimiento y plazo en la tramitación de la declaración de nulidad de los actos dictados en materia tributaria.

Tal y como ha señalado reiteradamente el Consejo de Estado, entre otros en su dictamen 1005/2016 “la revisión de oficio de actos tributarios, regulada en el artículo 217 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, procede cuando se puede alegar y probar la concurrencia en el acto que se revisa de vicios especialmente graves que fundamentan la declaración de nulidad por parte de la propia Administración tributaria.

Quiere ello decir que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión oficio, sino sólo los específicamente recogidos en la ley. La revisión de oficio, según el desarrollo jurisprudencial y luego legal de esta institución, puede ser instada por los administrados, en este caso por los contribuyentes, y debe ser tramitada por la Administración.

Pero la revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos. Pues, como se ha dicho, solo son relevantes los de especial gravedad recogidos en la ley, en este caso, en el artículo 217 de la Ley General Tributaria”.

En este caso, la revisión de oficio ha sido instada por el Ayuntamiento de Villarejo de Salvanés y la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2016 (3550/2014) ampara la legitimación de las administraciones públicas para instar la revisión de oficio de actos de otras administraciones, cuando lo hacen como titulares de derechos e intereses legítimos, no cuando actúan en el ejercicio de potestades administrativas, al expresar: «el concepto de interesado en el procedimiento administrativo, en líneas generales, se corresponde con el portador de derechos e intereses legítimos, más no de potestades administrativas. Como señala la sentencia de éste Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2012, con cita de otras, “están legitimadas para instar el procedimiento especial de revisión de oficio de los actos administrativos regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, .... los titulares de derechos o intereses legítimos que dimanan del acto cuya nulidad de pleno Derecho se pretende, en cuanto que de dicha declaración de nulidad radical se produzca un beneficio o efecto favorable completo, cierto y directo para el accionante, sin que baste el mero interés de defensa de la legalidad”.

En éste caso la Junta de Andalucía no está ejercitando derechos o intereses legítimos propios, sino una potestad administrativa, concretamente la de exigir al Ayuntamiento que actúe de acuerdo con la legalidad.

No habiendo, pues, supuesto el tan citado artículo 102.1 ampliación de la regulación contenida en la Ley de Bases de Régimen Local, obligado resulta acudir al artículo 63 y siguientes de esta Ley en cuanto faculta a la Administración del Estado o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente a impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídicos en los plazos y formas en los mismos establecidos.

En el presente caso, la Junta de Andalucía no acudió, dejando precluir los plazos previstos al efecto, a los mecanismos de impugnación legalmente establecidos en estricto control de legalidad. Y tal omisión no puede ser suplida por dicha Administración acudiendo inadecuadamente a la vía de revisión de oficio».

En cuanto a la determinación de la competencia para proceder a la declaración de nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, el artículo 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), la atribuye al Pleno de la Corporación Local en los casos y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT). En este caso, el artículo 14.1.p) de los estatutos de la Mancomunidad, atribuye a su presidente la competencia para la revisión de oficio.

La remisión de la LBRL debe entenderse hecha a la vigente LGT y a su artículo 217, donde se establecen tanto las causas de revisión como el procedimiento a seguir, procedimiento que se especifica también en los artículos 4 a 6 del Reglamento General de desarrollo de la LGT, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, que exigen audiencia del interesado y de aquellos a quienes reconoció derechos el acto o cuyos intereses resultaron afectados por él y, asimismo, el dictamen favorable previo del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.

De la documentación obrante en el expediente, resulta que el 14 de febrero de 2025, el Ayuntamiento de Villarejo de Salvanés solicita el inicio de un procedimiento de revisión de oficio, en base al artículo 217.1.e) de la LGT, o en su caso, la revocación de las providencias de apremio, en virtud del artículo 219 de la misma ley. Tras lo anterior, el tesorero de la Mancomunidad realiza un informe propuesta desestimatorio de la revisión instada por el Ayuntamiento, que notificado al Ayuntamiento formula alegaciones.

Con posterioridad, Tesorería emite un nuevo informe y finalmente el vicepresidente de la Mancomunidad redacta una propuesta de resolución, que trascribe literalmente el anterior informe de Tesorería, y en su parte dispositiva, tal y como ha sido expuesto, acuerda incoar el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho recogido en el artículo 217.1.e) de la LGT y requerir el dictamen preceptivo a este órgano consultivo.

Pues bien, la tramitación descrita pone de manifiesto una significativa irregularidad que resulta necesario destacar, en relación con la forma en que se ha dado articulación al derecho de alegación del Ayuntamiento afectado, toda vez que con posterioridad a la audiencia otorgada al Ayuntamiento para alegaciones, se ha integrado en el procedimiento el referido informe de 31 de marzo de 2025, del tesorero de la Mancomunidad, en el que se recogen circunstancias de las que no ha tenido conocimiento el Ayuntamiento, de tal forma que su contenido ha quedado al margen de su capacidad de argumentación y defensa.

Como señala la doctrina, la funcionalidad del trámite de audiencia, dotado del máximo rango normativo en virtud del artículo 105 c) de la Constitución Española no se limita a asegurar la mera posibilidad de formular alegaciones, sino que va más allá, en tanto que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente y posibilitar una defensa eficaz y completa de sus intereses en base a lo actuado en el procedimiento. De ahí que el artículo 82 de la LPAC, señale que el momento del trámite de audiencia sea inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución.

La sustanciación en momento inadecuado del referido trámite de audiencia a causa de la incorporación ulterior de informes con visible incidencia sobre la materia objeto de resolución, constituye una irregularidad procedimental que conllevaría el riesgo de una eventual declaración de nulidad, y en el presente caso, cabe advertir que el informe de Tesorería incorporado al expediente contiene datos de los que el Ayuntamiento interesado no ha tenido conocimiento en el curso del procedimiento, por lo que resulta ineludible dar nueva audiencia al Ayuntamiento interesado para que pueda valorar y, en su caso, alegar sobre el informe incorporado al procedimiento, del que no consta que haya tenido conocimiento.

Además, se observa que si se considera que el dictamen de este órgano consultivo ha de versar sobre la revisión de oficio de las providencias de apremio referidas, es claro que la propuesta que ha de culminar el expediente para ser luego elevada a esta Comisión Jurídica Asesora es la que formule el instructor con pronunciamiento sobre la procedencia o no de la nulidad solicitada, lo que no ocurre en la propuesta sometida a dictamen, en la que tampoco se identifican los actos objeto de revisión.

Tal y como viene señalando esta Comisión Jurídica Asesora, el órgano consultivo no está llamado a elaborar propuestas de resolución, sino a valorar las elaboradas por la Administración consultante, ratificándolas o desautorizándolas. Se trata de un defecto en orden a la emisión por esta Comisión del dictamen solicitado porque, tratándose de dictámenes preceptivos, nunca se pronuncia en abstracto, sino que lo hace en relación con los contenidos dispositivos o decisorios concretos que la Administración pretende adoptar y que se deben concretar en la propuesta de resolución.

En cuanto al plazo para tramitar el procedimiento de nulidad de pleno derecho, el artículo 217.6 de la LGT dispone que “el plazo máximo para notificar resolución expresa será de un año desde que se presente la solicitud por el interesado o desde que se le notifique el acuerdo de iniciación de oficio del procedimiento”.

Los efectos del transcurso del plazo sin haber notificado resolución expresa son la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio y la desestimación por silencio administrativo de la solicitud, si el procedimiento se hubiera iniciado a instancia del interesado [artículo 217.6 a) y b) de la LGT].

En el presente caso, iniciado el procedimiento a instancia del Ayuntamiento interesado, el procedimiento no está sujeto a plazo de caducidad, de manera que una vez transcurridos seis meses desde la solicitud de inicio del procedimiento, puede entender la misma desestimada por silencio administrativo.

A la vista de lo expuesto, procede la retroacción del procedimiento de revisión de oficio para que el órgano instructor otorgue audiencia al Ayuntamiento interesado para que pueda pronunciarse sobre lo actuado en el procedimiento y una vez cumplimentado, se dicte nueva propuesta de resolución en la que el órgano instructor se pronuncie sobre la causa de nulidad invocada.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

Procede retrotraer el procedimiento a fin de que se lleve a cabo el trámite de audiencia en los términos indicados en la consideración de derecho segunda, y después, se formule la pertinente propuesta de resolución, que se remitirá junto con el expediente administrativo debidamente completado a este órgano consultivo para la emisión de un nuevo dictamen.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

 

Madrid, a 19 de junio de 2025

 

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

 

 

CJACM. Dictamen n.º 313/25

 

Sr. Presidente de la Mancomunidad del Sur

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