DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 10 de octubre de 2024, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Educación, Ciencia y Universidades al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el “proyecto de Decreto, del Consejo de Gobierno, por el que se modifican setenta y seis decretos por los que se establecen para la Comunidad de Madrid planes de estudios de ciclos formativos de grado superior”.
Dictamen n.º:
620/24
Consulta:
Consejero de Educación, Ciencia y Universidades
Asunto:
Proyecto de Reglamento Ejecutivo
Aprobación:
10.10.24
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 10 de octubre de 2024, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Educación, Ciencia y Universidades al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el “proyecto de Decreto, del Consejo de Gobierno, por el que se modifican setenta y seis decretos por los que se establecen para la Comunidad de Madrid planes de estudios de ciclos formativos de grado superior”.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 1 de octubre de 2024 tuvo entrada en el registro de este órgano consultivo una solicitud de dictamen preceptivo, formulada con carácter urgente por el consejero de Educación, Ciencia y Universidades, sobre el proyecto de decreto citado en el encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 665/24, comenzando el día señalado el cómputo del plazo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada vocal, Dña. Carmen Cabañas Poveda, quien formuló la propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en el Pleno de este órgano consultivo, en su sesión celebrada el 10 de octubre de 2024.
SEGUNDO.- El proyecto sometido a dictamen, según se explicita en la última Memoria del Análisis de Impacto Normativo, tiene por objeto la modificación de los setenta y seis decretos por los que se establecen para la Comunidad de Madrid los planes de estudios de ciclos formativos de grado superior regulados por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y por la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional, para su adecuación a la nueva ordenación del sistema de formación profesional regulado por el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional que establece una nueva organización modular en los ciclos formativos, suprimiendo el módulo de Formación en Centros de Trabajo y algunos de los módulos profesionales que formaban parte de los mismos, e introduciendo otros nuevos módulos profesionales, así como por el Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos de Formación Profesional de grado superior y se fijan sus enseñanzas mínimas, que es una adecuación al Real Decreto 659/2023.
El fin perseguido con la modificación llevada a cabo por la norma proyectada es adecuar los planes de estudios de la Comunidad de Madrid a la normativa indicada anteriormente.
El texto remitido consta de una parte expositiva y una parte dispositiva con el siguiente contenido:
Artículo 1.- Define el objeto de la norma y su ámbito de aplicación.
Artículo 2.- Se refiere a la modificación del artículo 3 de todos los decretos mencionados en el artículo 1 de la norma proyectada, relativo a los módulos profesionales.
Artículo 3.- Relativo a la incorporación de un nuevo artículo 3 bis a todos los decretos mencionados en el artículo 1 de la norma proyectada.
Artículo 4.- Se dedica a la modificación del artículo 4 de los decretos afectados, relativo al currículo.
Artículo 5.- Hace referencia a la modificación del artículo relativo a la organización y distribución horaria y correspondientes anexos.
Artículo 6.- Se refiere a la modificación del artículo relativo a los profesores.
Artículo 7.- Relativo a la modificación del artículo relativo a la definición de espacios y equipamientos y correspondientes anexos.
Artículo 8.- Contempla la supresión de ciertas disposiciones adicionales.
Artículo 9.- Establece la modificación del anexo I de algunos de los decretos afectado.
Artículo 10.- Relativo a la supresión de anexos de algunos de los decretos que se modifican.
Artículo 11.- Se refiere a la modificación del anexo relativo a organización y distribución horaria.
El proyecto de decreto se cierra con una parte final que contiene una disposición transitoria única, relativa a alumnos procedentes del plan de estudios anterior a la modificación y tres disposiciones finales, la primera relativa a la implantación de las enseñanzas a partir del curso escolar 2024-2025; la segunda contempla la habilitación al consejero competente para el desarrollo normativo y la tercera referida a la entrada en vigor de la norma prevista para el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
La regulación expuesta se completa con un anexo relativo a las modificaciones de los anexos de los decretos afectados por la reforma normativa proyectada.
TERCERO.- Contenido del expediente remitido.
El expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora consta de los siguientes documentos, acompañados de un índice, que los agrupa de la siguiente forma:
Documento n º 1: primera versión del proyecto de decreto.
Documento n.º 2: Memoria del Análisis de Impacto Normativo, firmada el 14 de junio de 2024 por la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial.
Documento n.º 3: Memoria del Análisis de Impacto Normativo, firmada el 15 de julio de 2024 por la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial.
Documento n.º 4: Memoria del Análisis de Impacto Normativo, firmada el 24 de julio de 2024 por la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial.
Documento n.º 5: Memoria del Análisis de Impacto Normativo, firmada el 5 de agosto de 2024 por la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial.
Documento n.º 6: segunda versión del proyecto de decreto sometido al presente dictamen.
Documento n.º 7: tercera versión del proyecto de decreto sometido al presente dictamen.
Documento n.º 8: Memoria del Análisis de Impacto Normativo, firmada el 27 de agosto de 2024 por la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial.
Documento n.º 9: informe de 21 de junio de 2024, de la directora general de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, sobre el impacto de la norma proyectada en materia de familia, infancia y adolescencia.
Documento n.º 10: informe de 21 de junio de 2024, de la directora general de Igualdad, sobre el impacto en materia de género.
Documento n.º 11: informe de Coordinación y Calidad Normativa, de 24 de junio de 2024, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local.
Documento n.º 12: Dictamen 23/2024, de 3 de julio de 2024, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar y el voto particular al dictamen del Consejo Escolar, formulado por las dos consejeras representantes de CC.OO. en la Comisión Permanente del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid.
Documentos n.º 13 y 14: informes de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades de 10 y 23 de julio de 2024.
Documento n.º 15: informe de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 31 de julio de 2024.
Documento n.º 16: informe de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 31 de julio de 2024.
Documentos n.º 17 a 24: escritos formulados por las secretarias generales técnicas de las consejerías de la Comunidad de Madrid sobre la no formulación de observaciones a la norma proyectada y escrito de observaciones de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.
Documento n.º 25: Orden 2677/2024, de 6 de junio de 2024, del consejero de Educación, Ciencia y Universidades, por la que se declara la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y aprobación del proyecto de decreto.
Documento n.º 26: Resolución de la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial, de 5 de agosto de 2024, por la que se somete al trámite de información pública el proyecto de decreto.
Documento n. º 27: informe de legalidad de la Secretaría General Técnica de la consejería proponente, firmado el 1 de septiembre de 2024.
Documento n.º 28: informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades de la Comunidad de Madrid, de 10 de septiembre de 2024, con la conformidad del abogado general de la Comunidad de Madrid.
Documento n.º 29: cuarta versión remitida del proyecto de decreto sometido al presente dictamen.
Documento n.º 30: Memoria del Análisis de Impacto Normativo, firmada el 18 de septiembre de 2024 por la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial.
Documento n.º 31: Certificado de la secretaria general del Consejo de Gobierno relativo al informe del consejero de Educación, Ciencia y Universidades sobre la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid para emitir dictamen.
La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015 de 28 de diciembre, que dispone que “la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: […] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones”; y a solicitud de órgano legitimado para ello de conformidad con el artículo 18.3.a) del ROFCJA.
La naturaleza de reglamento ejecutivo de las disposiciones reguladoras de los currículos y de la organización de los diversos tipos de enseñanzas no ha resultado pacífica; así, el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid en su dictamen 573/13, de 27 de noviembre, con cita de la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 2010 (recurso 3980/2008), concluía que los proyectos de decreto que versasen sobre dicha materia eran reglamentos ejecutivos, pues se trataba de una disposición que desarrollaba una ley básica que va a producir efectos ad extra, lo que determinaba que fuera preceptivo su dictamen.
En el mismo sentido, esta Comisión Jurídica Asesora, entre otros, en sus dictámenes 477/17, de 23 de noviembre; 38/18, de 1 de febrero; 317/19, de 8 de agosto o en los dictámenes 339/22, de 31 de mayo; 438/22, de 5 de julio; 720/22, de 22 de noviembre y 413/23, de 27 de julio.
El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del dictamen del Consejo de Estado, o del órgano consultivo autonómico que corresponda, en el procedimiento de elaboración de los reglamentos ejecutivos. Así, las Sentencias de 6 de febrero de 2017 (recurso de casación nº 1397/2015) y de 22 de mayo de 2018 (recurso de casación nº 3805/2015). Esta última destaca la importancia de la función consultiva en el ejercicio de la potestad reglamentaria, poniendo en valor la independencia del órgano informante respecto del propio gobierno y declara que “La función consultiva que ejerce el Consejo de Estado es idónea para coadyuvar a los principios citados, porque se centra en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, lo que explica el carácter esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen previo de este órgano, como protección del principio de legalidad y garantía de la sumisión del reglamento a la Ley”.
El Consejo de Estado en su dictamen 1282/2022, de 21 de julio, ha recordado la relevancia de su dictamen en la elaboración de las normas, destacando «su función preventiva de la potestad reglamentaria para conseguir su ajuste a la ley y al Derecho en la forma descrita, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2004 (recurso 3992/2001) luego reiterada en otras posteriores (así, la de 21 de abril de 2009 o 12 de diciembre de 2007): “La intervención del Consejo de Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria”».
En otro orden de cosas, corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, a tenor de lo previsto en el artículo 16.3 del ROFCJA, dictaminar sobre la disposición reglamentaria proyectada.
El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo de urgencia establecido en el artículo 23.2 del ROFCJA, según la redacción dada por el Decreto 52/2021, de 24 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto 52/2021), que establece en diez días hábiles el plazo máximo para la emisión del dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid en el caso de disposiciones normativas.
Sobre la solicitud de dictamen con carácter urgente, esta Comisión Jurídica Asesora ha declarado, entre otras ocasiones en el Dictamen 394/22, de 21 de junio, que el plazo de urgencia previsto en el artículo 23.2 ROFJCA debe ponerse en relación con el artículo 33.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas (en adelante, LPAC):
“Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos”.
De esta forma, la tramitación urgente debe acordarse al inicio del procedimiento y la reducción de plazos afectar a todos los trámites del procedimiento.
En este caso, conforme a lo establecido en el artículo 11.1.a) del Decreto 52/2021, que establece que los proyectos reglamentarios se podrán tramitar de urgencia cuando el consejero competente por razón de la materia, a propuesta del titular del centro directivo al que corresponda la iniciativa normativa, lo acuerde, cuando concurran circunstancias extraordinarias, por Orden 2677/2024, de 6 de junio, del consejero de Educación, Ciencia y Universidades, se declaró la tramitación urgente del proyecto al principio del procedimiento, lo que entendemos justificado de manera razonable, al indicarse que
“...se ha publicado el Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos de Formación Profesional de grado superior y se fijan sus enseñanzas mínimas. Este Real Decreto adecua los títulos de Técnico de Formación Profesional a los cambios normativos impuestos en la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, y el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, con lo que se pretende garantizar la seguridad jurídica en la transición entre los distintos planes de estudio ofertados por los centros docentes.
En desarrollo de la normativa básica mencionada anteriormente, procede que la Comunidad de Madrid actualice los planes de estudio de los ciclos formativos de grado medio que conducen a la titulación de Técnico Superior de Formación Profesional, en relación con los cambios descritos anteriormente. Es competencia de las Administraciones educativas desarrollar y concretar los aspectos básicos definidos en la norma estatal.
Dado que los cambios son muy precisos y concretos, el Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo, ha modificado ochenta y nueve reales decretos. De esta misma forma se elabora para la Comunidad de Madrid un decreto que modificará los planes de estudio de setenta y seis ciclos formativos de grado superior que tiene implantados en los centros docentes autorizados.
Según el calendario previsto en el Real Decreto 278/2023, de 11 de abril, por el que se establece el calendario de implantación del Sistema de Formación Profesional establecido por la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional, la implantación de las modificaciones reguladas en el Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo, serán efectivas en el próximo curso escolar 2024-2025. Por ello, dada la inminencia del inicio del próximo curso escolar y que la comunidad educativa necesita disponer de la norma que regule las enseñanzas que se iniciarán en el mes de septiembre de 2024...”.
Se hace necesario observar en este punto la circunstancia de que en la fecha en que ha entrado en el registro de este órgano la propuesta normativa analizada, ya ha finalizado el mencionado mes de septiembre.
SEGUNDA.- Habilitación legal y competencial.
La Educación es una materia sobre la que el Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.30 de la Constitución Española, ostenta competencias exclusivas de legislación básica, pudiendo las comunidades autónomas, dentro del marco de dicha legislación, dictar su normativa de ejecución y desarrollo. Como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/2016, de 18 de febrero, el régimen de reparto de competencias en materia de educación, tiene carácter compartido, como ocurre en muchos otros sectores del ordenamiento jurídico. De esta manera “al Estado corresponde dictar sólo la legislación educativa básica, salvo en lo relativo a la ordenación de los títulos académicos y profesionales, en que su competencia es plena (art. 149.1.30 de la Constitución Española) … correspondiendo a las Comunidades Autónomas, conforme a sus competencias, adoptar a su vez las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias”.
La Sentencia de Tribunal Constitucional 109/2019, de 3 de octubre, recuerda que ha examinado las dimensiones sustantiva y competencial de esta materia en más de treinta sentencias, de modo que los sucesivos pronunciamientos conforman un copioso acervo doctrinal, que sintetiza en que corresponde al Estado “definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en el art. 27 CE” asegurando “una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material” y que el Estado “ciertamente debe establecer esas bases de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas, en función de sus circunstancias específicas”.
En el ejercicio de su competencia exclusiva legislativa en la materia, el Estado aprobó:
La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en lo sucesivo, LOE), modificada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que en su artículo 3.2.e) contempla la formación profesional como una de las que oferta el sistema educativo.
En materia de distribución competencial, el artículo 6 bis de la LOE dispone que corresponde al Gobierno la fijación de las enseñanzas mínimas previstas en el artículo 6, y la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y a las comunidades autónomas el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de Educación y el desarrollo de las disposiciones de la LOE, refiriendo su apartado tercero que corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la LOE.
Dentro de su título I, el capítulo V regula la formación profesional, señalando su artículo 39.6 que el Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, establecerá las titulaciones correspondientes a los estudios de formación profesional, así como los aspectos básicos del currículo de cada una de ellas. Aquellos aspectos del currículo, regulados por normativa básica, de los títulos de la formación profesional que requieran revisión y actualización podrán ser modificados por el Ministerio de Educación y Formación Profesional, previo informe del Consejo General de la Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, manteniendo en todo caso el carácter básico del currículo resultante de dicha actualización y que las comunidades autónomas establecerán los procedimientos de detección de las necesidades de formación profesional en los sectores productivos existentes en sus respectivos ámbitos territoriales, que serán tenidos en cuenta con el fin de que el Gobierno garantice el diseño de las titulaciones bajo los principios de eficacia y agilidad de los procedimientos y de adecuación al tejido productivo autonómico.
Además, el artículo 42.2, en su párrafo segundo, establece que “los ciclos formativos de grado medio y de grado superior y cursos de especialización tendrán carácter modular” y en su párrafo cuarto que “los cursos de especialización complementarán o profundizarán en las competencias de quienes ya dispongan de un título de formación profesional o cumplan las condiciones de acceso que para cada uno se determine”.
La Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional (en adelante, Ley Orgánica 3/2022), cuyo artículo 13 dispone:
“1. Todo currículo de la formación profesional tendrá por objetivo facilitar el desarrollo formativo profesional de las personas, promoviendo su formación integral, contribuyendo al desarrollo de su personalidad en todas sus dimensiones, así como al fortalecimiento económico del país, del tejido productivo y su posicionamiento en la nueva economía, a partir de la cualificación de la población activa y de la satisfacción de sus necesidades formativas a medida que se producen.
A tal fin deberá incorporar contenidos culturales, científicos, tecnológicos y organizativos, así como contenidos vinculados a la digitalización, la defensa de la propiedad intelectual e industrial, la sostenibilidad, la innovación e investigación aplicada, el emprendimiento, la versatilidad tecnológica, las habilidades para la gestión de la carrera profesional, las relaciones laborales, la prevención de riesgos laborales y medioambientales, la responsabilidad profesional, las habilidades interpersonales, los valores cívicos, la participación ciudadana y la igualdad efectiva entre hombres y mujeres.
2. El contenido básico del currículo, que deberá mantenerse actualizado por el procedimiento que reglamentariamente se establezca, definirá las enseñanzas mínimas y tendrá por finalidad asegurar una formación común y garantizar la validez estatal de los títulos, certificados y acreditaciones correspondientes.
No obstante, lo dispuesto en el párrafo anterior, el currículo de las ofertas de Grado D y E se regirá por lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, siendo de aplicación, en todo caso, las siguientes reglas:
Podrán exceptuarse los cursos de especialización de los porcentajes fijados por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en cuanto a enseñanzas mínimas y horarios, pudiendo efectuarse ofertas de cursos de especialización con una duración a partir del número de horas previsto en el currículo básico de cada uno de ellos.
En el contexto de la cooperación internacional, se podrán establecer currículos básicos que constituyan un currículo mixto de enseñanzas de formación profesional del sistema educativo español y de otros sistemas educativos”.
El artículo 28 de la citada ley establece la tipología de las ofertas del Sistema de Formación Profesional, organizada de manera secuencial en cinco grados (Grado A: Acreditación parcial de competencia; Grado B: Certificado de competencia; Grado C: Certificado profesional; Grado D: Ciclo formativo y Grado E: Curso de especialización). Por lo que atañe al Grado D, correspondiente a los ciclos formativos de Formación Profesional, el artículo 39 de la ley señala que “se corresponde con los ciclos formativos de formación profesional que forman parte del sistema educativo español en los términos establecidos en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, debiendo contribuir, además de a los objetivos del Sistema de Formación Profesional, a los previstos para este tipo de enseñanzas en dicha ley orgánica para cada uno de los grados básico, medio y superior”.
Además, el artículo 45 de la Ley Orgánica 3/2022, dispone en su apartado segundo:
“Los ciclos de grado medio y superior tendrán estructura modular y constarán de:
a) Una parte troncal obligatoria, determinante de la entidad del ciclo y que garantice la competencia general correspondiente, integrada por:
i. Módulos profesionales del Catálogo Modular de Formación Profesional asociados a los estándares de competencia profesional.
ii. Módulos asociados a las habilidades y capacidades transversales, a la orientación laboral y el emprendimiento pertinentes para el conocimiento de los sectores productivos y para la madurez profesional.
iii. Al menos, un proyecto intermodular, a desarrollar a lo largo de los cursos del ciclo.
b) Una parte de optatividad integrada por módulos profesionales que doten de mayor flexibilidad a la configuración y capacidad de adaptación de la oferta, para atender la diversidad de la realidad productiva del territorio correspondiente y los intereses y motivaciones personales en la construcción de cada itinerario formativo y profesional, permitiendo la profundización en determinados elementos del ciclo formativo.
Las administraciones competentes determinarán, en su caso, módulos profesionales optativos que profundicen en mayor grado en el desarrollo de las competencias transversales tales como, entre otras, profundización en digitalización aplicada al sector, profundización en iniciativa empresarial y emprendimiento, lenguas extranjeras y profundización en desarrollo sostenible aplicado al sector, o que aporten los complementos de formación general para facilitar el seguimiento del itinerario formativo individual tales como, entre otras, ampliación de conocimientos humanísticos, ampliación de conocimientos científicos-técnicos, o habilidades sociales”.
Y añade en sus apartados tercero y cuarto:
“3.Las administraciones educativas podrán:
a) Incorporar, respetando el currículo básico, módulos complementarios de carácter optativo vinculados a la profundización en las competencias propias del ciclo formativo o a la adquisición de competencias adicionales que, complementando la formación, permitan adquirir un perfil profesional más amplio, bien durante el periodo de formación realizada en el centro, bien en la empresa. La duración de la formación podrá, en este caso, ampliarse en el marco de lo previsto en la normativa básica. Estas ampliaciones curriculares no modifican el título y sólo podrán dar lugar a su certificación complementaria por la administración competente. Cuando se proponga y apruebe su incorporación al Catálogo Nacional de Ofertas de Formación Profesional, tendrán validez en todo el territorio nacional.
b) Autorizar, a propuesta de los centros de formación profesional y en el contexto de acuerdos de éstos con las universidades, módulos optativos diseñados conjuntamente, que faciliten la progresión de los itinerarios formativos de aquellos estudiantes que quieran acceder desde la formación profesional a estudios universitarios.
4. En el marco de los elementos básicos del currículo de cada título y de la organización modular de los ciclos formativos de formación profesional, las administraciones educativas promoverán la flexibilidad y la especialización de su oferta formativa con el objetivo de promover la innovación y la empleabilidad”.
- El Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional (en adelante, Real Decreto 659/2023), cuyo artículo 7.2 dispone:
“Las administraciones educativas establecerán los currículos correspondientes a los Grados D y E, respetando las atribuciones competenciales establecidas en el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y de acuerdo con lo prescrito por la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional, esta disposición y el resto de desarrollos normativos del Sistema de Formación Profesional. En todo caso, se respetarán siempre todos los elementos contemplados en el currículo básico”.
Dicho real decreto ha sido modificado por el Real Decreto 658/2024, de 9 de julio, según se expresa en la parte expositiva al haberse detectado “errores materiales que deben ser subsanados, así como varios artículos que aconsejan una interpretación precisa y unívoca de la norma, se ha estimado oportuno introducir las correcciones y modificaciones que resulten pertinentes al objeto de eliminar cualquier elemento de ambigüedad o confusión en la misma. De la misma forma, durante el proceso de desarrollo normativo autonómico de los preceptos de dicho real decreto, las administraciones competentes de las diferentes comunidades autónomas han propuesto la modificación de determinados artículos, en aras de garantizar una adecuada implantación”.
Debemos referirnos también al Real Decreto 278/2023, de 11 de abril, por el que se establece el calendario de implantación del Sistema de Formación Profesional establecido por la Ley Orgánica 3/2022, dando cumplimiento a su disposición final quinta que establece que el Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, aprobará en un plazo máximo de seis meses desde su entrada en vigor el calendario de implantación de la ley.
En su artículo 11 dispone el calendario de implantación de la oferta de Grados D (Ciclos de Formación).
Por último, Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos de Formación Profesional de grado superior y se fijan sus enseñanzas mínimas (en adelante, Real Decreto 500/2024), que según explicita su parte expositiva, una vez establecida la ordenación del sistema por el Real Decreto 659/2023 “procede realizar los cambios normativos mínimos e imprescindibles para garantizar la transición y adaptación al nuevo sistema de las titulaciones y ofertas formativas reguladas con anterioridad, con plena seguridad jurídica para la ciudadanía y de las administraciones competentes de las comunidades autónomas” y añade “a este objetivo responde la presente norma en la que se establecen los cambios de ordenación necesarios de los títulos de Formación Profesional de grado superior para permitir su oferta en el marco de la nueva estructura establecida en el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio. Concretamente, se procede a la actualización de la nómina de los módulos profesionales que forman parte del plan de estudios de cada ciclo formativo, se adapta el antiguo proyecto a la intermodularidad requerida, se adaptan los cuerpos del profesorado tras la publicación del Real Decreto 800/2022, de 4 de octubre, por el que se regula la integración del profesorado del Cuerpo, a extinguir, de Profesores Técnicos de Formación Profesional en el Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, y se modifican diversos reales decretos relativos al profesorado de enseñanzas no universitarias, y se actualiza el contenido del artículo 6 de algunos reales decretos y por consiguiente se actualiza el anexo relativo a la correspondencia de los módulos profesionales con las unidades de competencia”.
La disposición transitoria única del citado Real Decreto 499/2024, dispone que de acuerdo con el calendario establecido en el artículo 11 del Real Decreto 278/2023, en el curso 2024-2025 se completará la implantación del primer curso de todos los ciclos formativos. Durante dicho curso académico, para el segundo curso permanecerá en vigor la ordenación de los ciclos formativos de grado medio previa a la entrada en vigor del presente real decreto.
En el ámbito autonómico, el concreto título competencial que habilita el proyecto de decreto lo constituye la competencia de la Comunidad de Madrid en materia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza, en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, que le confiere el artículo 29 del Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, en desarrollo del artículo 27 de la Constitución Española y de las distintas leyes orgánicas que lo desarrollen.
Además, debe tenerse en cuenta el Decreto 63/2019, de 16 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se regula la ordenación y organización de la formación profesional en la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto 63/2019), cuyo artículo 23 se refiere a los cursos de especialización y dispone en su apartado 5 que “la Comunidad de Madrid desarrollará los planes de estudios correspondientes a los cursos de especialización que se establezcan en disposiciones estatales y se adecúen a los sectores productivos y a las demandas laborales de la región”. El apartado 6 añade que “la consejería competente en materia de educación determinará la oferta de los cursos de especialización, cuyo plan de estudios esté aprobado en la Comunidad de Madrid, en los centros docentes públicos que tengan implantados ciclos formativos que conduzcan a títulos de formación profesional que den acceso a dichas enseñanzas” y en su apartado 7 que “la consejería competente en materia de educación autorizará a los centros docentes para impartir cursos de especialización a los que se refiere el apartado cinco, siempre que se reúnan los requisitos generales establecidos reglamentariamente para impartir enseñanzas de formación profesional y tengan autorización para impartir alguno de los ciclos formativos que den acceso al curso de especialización correspondiente, así como los requisitos específicos que determine la normativa por la que se establezca cada uno de los cursos o programas de especialización y su plan de estudios correspondiente”.
La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, quien tiene reconocida genérica y ordinariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid “en materias no reservadas en este estatuto a la Asamblea” y a nivel infraestatutario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (en delante, Ley 1/1983).
Por otro lado, el rango normativo -Decreto del Consejo de Gobierno- es el adecuado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo
50.2 de la citada Ley 1/1983 y al ser el rango de las normas que se proyectan modificar.
TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.
En la Comunidad de Madrid, el procedimiento aplicable para la elaboración de normas reglamentarias se encuentra regulado en el Decreto 52/2021, de 24 de marzo, por el que se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de Madrid (Decreto 52/2021).
También ha de tenerse en cuenta el artículo 60 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM), que regula el derecho de participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones de carácter general.
Asimismo, debe considerarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), si bien debe destacarse, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, ha declarado inconstitucionales ciertas previsiones de la LPAC, y en particular, por lo que en materia de procedimiento interesa, ha declarado contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) los artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la LPAC, así como que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de la sentencia.
1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del Decreto 52/2021, en relación con la planificación normativa, contempla como novedad, la elaboración de un plan plurianual para toda la legislatura, que habrá de aprobarse durante el primer año de esta. En el caso de propuestas normativas no incluidas en el Plan, su necesidad deberá justificarse adecuadamente en la MAIN.
En este caso, en el Acuerdo de 20 de diciembre de 2023, por el que se ha aprobado el Plan Normativo para la XIII Legislatura (2023- 2027) que contiene las propuestas normativas que las consejerías prevén elevar durante la legislatura a la aprobación del Consejo de Gobierno, no incluye el proyecto de decreto, lo que obliga a justificar la necesidad de la norma proyectada.
En este sentido, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo explica que “el artículo 11.3 del Real Decreto 278/2023, de 11 de abril, por el que se establece el calendario de implantación del Sistema de Formación Profesional establecido por la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional, establece que «en el año académico 2024-2025 se completará la implantación del primer curso de todos los ciclos formativos» y la disposición transitoria séptima del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, en su apartado segundo, establece que: «la implantación de la regulación relativa a admisión y acceso a las ofertas de Grado D y E tendrá efectos a partir del curso 2024-2025», lo que requiere una respuesta del Consejo de Gobierno para atender esta exigencia mediante la aprobación de un proyecto de decreto que permita la modificación setenta y seis decretos por los que se establecen para la Comunidad de Madrid planes de estudios de ciclo formativos de grado superior.
En cuanto a la evaluación ex post, en sintonía con las recomendaciones efectuadas por esta Comisión Jurídica Asesora, al analizar anteriores propuestas normativas sobre otras actividades formativas; la MAIN previene que habrá de llevarse a efecto, de conformidad con los artículos 3.3, 3.4 y 6.1.i) del Decreto 52/2021, de 24 de marzo, valorando el impacto del proyecto sobre la economía, atendiendo a la evolución del número de alumnos que se interesen por estas enseñanzas, medido por el número de alumnos matriculados en los centros docentes de la Comunidad de Madrid que las impartan, el número de alumnos que logren superarlas y su inserción laboral en el mercado de trabajo.
Tal justificación parece coherente con los fines y objetivos de la norma proyectada, que se describen en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, y que inciden en la creación de “un sistema contemporáneo, ágil y actualizado de Formación Profesional que permita generar oportunidades para la ciudadanía, paliar el desajuste entre oferta y demanda de profesionales, facilitar la cualificación y recualificación permanente de las personas a lo largo de su vida laboral y, en definitiva, adaptarse a la actuales circunstancias cambiantes de la economía y de la tecnología”.
2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y el artículo 4.2.a) del Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la elaboración del proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través del espacio web habilitado para ello para recabar la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma. La Memoria fundamenta la omisión del trámite indicando que, el proyecto de decreto regula un aspecto parcial de una materia, pues las cuestiones básicas de la misma aparecen fijadas por la normativa estatal y, en segundo lugar, que no impone obligaciones relevantes a sus destinatarios, ni distintas de aquéllas que ya estuvieran recogidas en el marco jurídico básico de aplicación.
Por lo tanto, la justificación relativa a la omisión del trámite se encontraría amparada en las circunstancias expuestas, recogidas en los apartados d) y e) del artículo 5.4 del Decreto 52/2021 y en el artículo 60.4 de la LTPCM como indica la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
3.- La norma proyectada se propone por la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades, que ostenta las competencias en la materia de acuerdo con lo establecido en el Decreto 76/2023, de 5 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica básica de las Consejerías de la Comunidad de Madrid y con el Decreto 248/2023, de 11 de octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades. En concreto, se ha promovido por la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial, a la vista de las competencias que le atribuye el artículo 11 del referido Decreto 248/2023, de 11 de octubre.
4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se adecua a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 52/2021, en su versión de Memoria Ejecutiva.
Se observa que se han elaborado hasta ahora, nos han sido remitidas seis memorias a lo largo del procedimiento, firmadas por la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial, la última de ellas fechada el 18 de septiembre de 2024.
De esta manera, como tiene señalado esta Comisión Jurídica Asesora, cabe considerar que la Memoria responde a la naturaleza que le otorga su normativa reguladora como un proceso continuo, que debe redactarse desde el inicio hasta la finalización de la elaboración del proyecto normativo, de manera que su contenido se vaya actualizando con las novedades significativas que se produzcan a lo largo del procedimiento de tramitación, en especial, la descripción de la tramitación y consultas (artículo 6.3 del Decreto 52/2021) hasta culminar con una versión definitiva.
Centrando nuestro análisis en la última Memoria, se observa que contempla la oportunidad de la propuesta y los fines y los objetivos de la misma para justificar la alternativa de regulación elegida. Así como lo relativo a los principios de buena regulación y las principales novedades de la norma proyectada. También realiza un examen del contenido de la propuesta y el análisis jurídico de la misma, así como su adecuación al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
Por lo que se refiere a los impactos de la norma proyectada, la Memoria contiene una referencia al impacto económico para indicar que el proyecto no presenta un impacto en dicho ámbito, ya que interviene sobre enseñanzas que ya están implantadas y en funcionamiento en la Comunidad de Madrid y que las novedades incorporadas no provocan un impacto económico.
Por lo que se refiere al impacto presupuestario, la Memoria destaca que, si bien es cierto que las modificaciones llevadas a cabo por este proyecto de decreto suponen una ampliación o reducción de la carga horaria de los módulos profesionales del Catálogo Modular de Formación Profesional, la incorporación de módulos troncales nuevos, así como de módulos de carácter optativo permite la compensación de horas de forma que se respeta la duración del ciclo formativo. Igualmente, se mantiene la asignación horaria semanal para los profesores. Por consiguiente, dichas modificaciones propuestas no representan ningún coste adicional, puesto que no se incrementa el número de grupos de alumnos ni centros educativos. Tampoco representa ningún incremento de la plantilla del profesorado en cuanto a que se mantienen las mismas horas lectivas de profesorado por docencia directa y la concreción de los espacios y equipamientos no suponen una ampliación de los requisitos establecidos en la normativa que se ha venido aplicando.
Solamente hay que exceptuar a dos ciclos formativos, Mantenimiento Aeromecánico de Aviones con Motor Turbina y Mantenimiento de Sistemas Electrónicos y Aviónicos en Aeronaves, que por tener una duración mayor que el resto de ciclos formativos, se extiende su formación a tres cursos académicos. En el plan anterior, el tercer curso se dedicaba exclusivamente a FCT y no había carga lectiva en el centro docente. Con el nuevo sistema actual, es necesario que el tercer curso exista carga lectiva docente en el centro, de igual forma que debe existir una fase de formación, al menos, en dos cursos académicos. En consecuencia, y atendiendo a una carga lectiva máxima, se prevé que en el tercer curso se incremente 30 horas semanales la docencia en el centro, lo que equivale a 1,5 cupo de profesorado, todo ello se verá afectado en el año académico 2026-2027, y no para el próximo curso escolar. Por otro lado, estos dos ciclos formativos se impartirán en el régimen general en dos centros públicos y un total de tres grupos de alumnos, por lo que el incremento de profesorado sería de 4,5 cupos.
No obstante, en razón de lo indicado, se ha solicitado informe a la Dirección General de Recursos Humanos en el que se confirmara que este proyecto de decreto no presenta impacto presupuestario significativo en el crecimiento de la plantilla por horas lectivas de docencia directa y que valore la repercusión en el incremento de los 4,5 cupos para estos ciclos.
Con fecha de 23 de julio de 2024, se recibió el informe actualizado, conforme al Acuerdo de 10 de julio de 2024 del Consejo de Gobierno, sobre incremento retributivo del personal al servicio del sector público de la Comunidad de Madrid en el ejercicio 2024, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 17 de julio de 2024, en el que se indica que las modificaciones llevadas a cabo por este decreto no implican gasto presupuestario con cargo a crecimiento de plantilla por cupo de profesorado. No obstante, debe tenerse en cuenta que, al haber dos ciclos formativos, Mantenimiento Aeromecánico de Aviones con Motor Turbina y Mantenimiento de Sistemas Electrónicos y Aviónicos en Aeronaves, cuya duración es de tres cursos académicos, se prevé que, para el curso académico 2026-2027, se incremente 30 horas semanales la docencia en el centro, lo que equivale a 1,5 cupo de profesorado. Por otro lado, al impartirse estos dos ciclos formativos en régimen general en dos centros públicos y un total de tres grupos de alumnos, el incremento sería de 4,5 cupos de Catedráticos o Profesores de Enseñanza Secundaria.
Según el mencionado informe, este aumento de cupo supondrá un coste económico total estimado de 238.427,46 € (de los que 79.475,82 euros corresponden al período septiembre-diciembre 2026 y 158.951,64 € corresponden al período enero-agosto 2027). Dicho coste repercutirá en el gasto de Capítulo 1 financiado con cargo a la partida 18008 “ACTUACIÓN CENTRALIZADA PERSONAL DOCENTE”, del programa presupuestario 321M “DIRECCIÓN Y GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y UNIVERSIDADES” del centro gestor150020000.
Por último, se indica que el proyecto normativo no implica la creación de nuevas cargas administrativas, además de las que ya existen, dado que las tareas administrativas ya asignadas a diferentes unidades de la consejería competente en materia de Educación son las mismas en relación con la admisión y matriculación de alumnado, y la propuesta y expedición de los títulos académicos correspondientes.
La Memoria también contempla los llamados impactos sociales [artículo 6.1.e) del Decreto 52/2021] por razón de género, en la infancia y adolescencia, y en la familia e igualdad.
Se incluye la mención al impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas.
Sobre este particular, la Memoria indica que, se solicitó el correspondiente informe a la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, que lo emitió el 21 de junio de 2024, en el que estima que este proyecto de decreto “no genera ningún impacto en materia de Familia, Infancia y Adolescencia”.
Consta, asimismo, el examen del impacto por razón de género, conforme a lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Se hace referencia al informe de la Dirección General de Igualdad, de 21 de junio de 2024, que destaca que, en su artículo 1.2b.18º se establece que uno de los planes de estudios de ciclo formativo de grado superior a los que se le aplican las modificaciones contempladas es el “(…) el Plan de Estudios del ciclo formativo de Grado Superior correspondiente al título de Técnico Superior en Promoción de Igualdad de Género”, regulado por “Decreto 139/2018, de 18 de septiembre, del Consejo de Gobierno” y, en tanto en cuanto las modificaciones afectan al plan de estudios citado, se puede considerar que se da cumplimiento al artículo 25 de la LO 3/2007, más concretamente el apartado 1 al señalar que “las Administraciones públicas en el ejercicio de sus respectivas competencias fomentarán la enseñanza y la investigación sobre el significado y alcance de la igualdad entre mujeres y hombres”, por lo que se considera que la disposición normativa analizada tiene un impacto positivo por razón de género y que, por tanto, incida en la igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
No se contiene el análisis del impacto del proyecto en materia de orientación sexual, identidad o expresión de género, requerido por la Ley del Gobierno [cfr. artículo 26.3.f)] y de las leyes 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid y 3/2016, de 22 de julio, de Protección Integral contra la LGTBIfobia y la Discriminación por Razón de Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid, tras la derogación por la Ley 17/2023, de 27 de diciembre, y por la Ley 18/2023, de 27 de diciembre, cuya entrada en vigor se produjo el 29 de diciembre de 2023.
La Memoria efectúa además un análisis general coste-beneficio de la propuesta e indica que, impacto económico y social que tiene la cualificación y formación de los ciudadanos supera con creces el esfuerzo presupuestario y que, la presente propuesta normativa ofrece nuevas oportunidades de formación en los diferentes sectores productivos que demandan personal cualificado, lo que promoverá el crecimiento económico de nuestra región.
De ese modo, la modificación de setenta y seis decretos que establecen para la Comunidad de Madrid planes de estudio de ciclos formativos de grado superior contará con un balance positivo en la relación coste-beneficio, si se contempla el beneficio económico y social expuesto, así como su contribución a la formación y el aprendizaje permanente de nuestros jóvenes
También contempla la Memoria la descripción de los trámites seguidos en la elaboración de la norma, recogiendo las observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación y el modo en que han sido acogidas o no por el órgano proponente, con su correspondiente motivación, tal y como exige el artículo 6.1 f) del Decreto 52/2021.
5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto 52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los informes y dictámenes que resulten preceptivos.
En cumplimiento de esta previsión, han emitido informe la Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, conforme a lo dispuesto en el vigente Decreto 241/2023, de 20 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021 y el artículo 25.3 a) del Decreto 229/2023, de 6 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, se ha emitido el informe 53/2024, de coordinación y calidad normativa de la Secretaría General Técnica de la referida consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 25 de junio de 2024.
Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1.a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos Servicios emitan un informe con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter meramente organizativo. Por ello, se ha evacuado por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid informe de 10 de septiembre de 2024, formulando unas observaciones, algunas de carácter esencial, que ha sido acogidas en parte en la norma proyectada, tal y como recoge la última Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones, aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre, y el artículo 4.3 del Decreto 52/2021 se han evacuado informes sin observaciones por las secretarías generales técnicas de las distintas consejerías de la Comunidad de Madrid, salvo por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, que formula la observación relativa a recabar el informe de la Dirección General de Recursos Humanos, teniendo en cuenta las competencias de esta Dirección General para la autorización de cupos de personal docente.
Así, consta el informe de 31 de julio de 2024, de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, emitido de acuerdo con lo previsto en el artículo 7.1 e) del Decreto 230/2023, de 6 de septiembre del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, explicando que, según indica el informe de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades, el incremento de cupo necesario para la implantación de este decreto asciende 4,5 cupos de Catedráticos o Profesores de Enseñanza Secundaria, que afectaría al curso 2026-2027 y, según ese mismo informe, ello supondrá un coste económico total estimado de 238.427,46 euros (de los que 79.475,82 euros corresponden al período septiembre-diciembre 2026 y 158.951,64 euros corresponden al período enero-agosto 2027), que repercutirá en el gasto de Capítulo 1 financiado con cargo a la partida 18008 “ACTUACIÓN CENTRALIZADA PERSONAL DOCENTE”, del programa presupuestario 321M “DIRECCIÓN Y GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y UNIVERSIDADES” del centro gestor 150020000. En conclusión, el informe resulta favorable, advirtiendo que estos cupos deberán estar autorizados para el curso escolar 2026-2027 por Acuerdo de Consejo de Gobierno, conforme al artículo 47.1 de la Ley 15/2023, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2024, y su coste deberá incluirse en los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2026 y siguientes.
De otra parte, de conformidad con lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley 15/2023, de 27 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para 2024, se ha emitido el informe favorable a la norma proyectada de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, firmado el 18 de julio de 2024, indicando que, efectivamente, la modificación en los ciclos formativos de Mantenimiento Aeromecánico de Aviones con Motor Turbina y Mantenimiento de Sistemas Electrónicos y Aviónicos en Aeronaves, supone su extensión a tres cursos académicos, lo que tendrá repercusión en el cupo de profesorado y, por lo tanto, en el capítulo 1 de presupuestos. Cuestión que será informada por el centro directivo competente y que, en todo caso, cualquier gasto generado en el ejercicio corriente tendrá que asumirse con los créditos disponibles en el presupuesto aprobado y su repercusión en ejercicios futuros deberá presupuestarse adecuadamente, dentro de los techos de gasto que se fijen en cada ejercicio para la Sección presupuestaria competente
Además, consta también el informe de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades de 23 de julio de 2024, que analiza las cuestiones relativas al cupo de profesorado necesario y su repercusión en el capítulo I de los presupuestos, señalando que, el incremento de cupo de profesorado para la implantación de este decreto, que en el curso 2026/2027, se estima de 4,5 cupos de Catedráticos o Profesores de Enseñanza Secundaria-, se contempla en los acuerdos que se alcanzan y dentro del coste previsto por incremento de cupo docente por crecimiento de plantilla.
Igualmente, a tenor del artículo 2.1 de la Ley 12/1999, de 29 de abril, de creación del Consejo Escolar se ha recabado el dictamen de este órgano, evacuado en la reunión de la Comisión Permanente celebrada el 3 de julio de 2024. A dicho dictamen se formuló un voto particular por las consejeras representantes de CCOO del profesorado y de las centrales sindicales.
En aplicación del artículo 4.2 e) y el artículo 8.5 del Decreto 52/2021, se ha unido al expediente el informe de la Secretaría General Técnica de la consejería que promueve la aprobación de la norma, fechado el 1 de septiembre de 2024.
Por último, se observa que no se ha solicitado informe al Consejo de Formación Profesional, órgano consultivo y de asesoramiento al Gobierno de la Comunidad de Madrid en materia de Formación Profesional, creado y regulado por el Decreto 35/2001, de 8 de marzo, y al que el informe de calidad normativa se refiere expresamente, para sugerir que se recabe su parecer, de conformidad con el artículo 2 del citado decreto. Este precepto establece entre las funciones de dicho órgano consultivo, la de elaborar dictámenes y orientaciones para el correcto diseño y programación de las enseñanzas de la Formación Profesional.
Se observa que se ha reforzado la justificación de la omisión de este informe, como venía indicando esta Comisión Jurídica Asesora en anteriores propuestas en que así sucedía y, en este caso, sugería la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, explicando que, en esta propuesta representa un desarrollo curricular de las enseñanzas mínimas aprobadas mediante los reales decretos correspondientes, complementando aquello establecido en la norma básica y que, en la tramitación de cada real decreto, ese texto ya fue sometido al dictamen del Consejo General de Formación Profesional, sin que posteriormente la Comunidad de Madrid, en este proyecto de Decreto introduzca ninguna modificación; además de recordar que la propuesta se remitió al Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, donde está prevista la participación de los agentes sociales y de que, en el pleno del Consejo de la Formación Profesional de la Comunidad de Madrid de 9 de septiembre de 2024, se informó de la tramitación de este decreto.
La indicada argumentación no resulta suficiente porque, aunque el informe de dicho órgano consultivo no sea preceptivo, según la normativa autonómica, el Consejo de Formación Profesional es el órgano consultivo y de asesoramiento al Gobierno de la Comunidad de Madrid en materia de Formación Profesional y la norma analizada - aunque venga determinada por las exigencias de la normativa básica- sin duda tiene suficiente trascendencia, pues modifica 76 decretos en la materia. De otra parte, la circunstancia de que, en su caso, esas normas modificadas hubieran sido inicialmente sometidas al dictamen del referido órgano, abundaría en la necesidad de volverlo a solicitar para analizar la trascendencia de la actual modificación.
En cualquier caso, no se considera oportuna la mención al dictamen al Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid en este punto, por su carácter no excluyente respecto del análisis que corresponde al Consejo General de Formación Profesional.
6.- El artículo 133.2 de la LPAC, el artículo 16.b) de la LTPCM y el artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 105.a) de la Constitución Española, disponen que, sin perjuicio de la consulta previa, cuando la norma afecte a derechos o intereses legítimos de las personas se publicará el texto en el portal web con objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar aportaciones adicionales de otras personas o entidades. También podrá recabarse la opinión de organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas afectadas por la norma.
Por Resolución de la directora general de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial, de 5 de agosto de 2024 se sometió al trámite de información pública el proyecto de decreto, mediante la publicación en el Portal de Transparencia de la página web institucional de la Comunidad de Madrid. Según resulta del expediente administrativo, el proyecto de decreto y la MAIN que lo acompaña han estado publicados en el Portal de Transparencia del 14 al 23 de agosto de 2024, ambos inclusive, sin que se haya recibido ninguna alegación.
Por otra parte, tal y como antes hemos señalado, tal trámite resulta completado también, al haber intervenido en el procedimiento el Consejo Escolar, puesto que a tenor de lo dispuesto en el artículo 3.5 de la Ley 12/1999, en el están representados todos los sectores implicados en el ámbito educativo (profesores, padres de alumnos, alumnos, personal de administración y servicios, organizaciones sindicales, y titulares de centros privados, entre otros).
CUARTA.- Cuestiones materiales.
El proyecto de decreto, según reza su título, modifica setenta y seis decretos por los que se establecen para la Comunidad de Madrid planes de estudios de ciclos formativos de grado superior, atendiendo a los requerimientos de las novedades en la materia determinadas por la normativa básica. A saber:
- La Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional, que en su artículo 45 establece una profunda reorganización modular de los ciclos formativos de grado medio y superior.
- El Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional, que dedica el Capítulo IV de su Título II a la ordenación y organización curricular de los grados D y en su artículo 96 y siguientes despliega la nueva organización modular, mediante la supresión de los módulos profesionales de Formación y orientación laboral, Empresa e iniciativa emprendedora y Formación en centros de trabajo; la introducción de los módulos Itinerario personal para la empleabilidad I y II, Inglés profesional, Sostenibilidad aplicada al sistema productivo y Digitalización aplicada a los sectores productivos; efectúa la definición del Proyecto intermodular y regula la integración de módulos asociados a optatividad.
- El Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos de Formación Profesional de grado superior y se fijan sus enseñanzas mínimas, que ha modificado ochenta y nueve títulos de formación profesional de grado superior para su adaptación al precitado Real Decreto 659/2023, de 18 de julio.
De acuerdo con lo expuesto, resultando tales normas la legislación básica del Estado en la materia que nos ocupa, constituyen las principales normas de contraste para el enjuiciamiento del proyecto sometido a nuestro dictamen.
Por lo demás, según también se indica en la parte expositiva de la norma proyectada, en el ámbito de las competencias autonómicas, este decreto recoge algunas novedades. Así, incorpora una parte integrada por módulos optativos e introduce novedades en la organización y distribución horaria recogidas en el anexo. Se deberá analizar si tales novedades se acomodan a las previsiones de los artículos 7.2 y 3 del antes citado Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, y en el resto de desarrollos normativos del Sistema de Formación Profesional, así como a las atribuciones competenciales establecidas en el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo y a las de la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo.
Entrando ya en el análisis de la norma proyectada y como referimos anteriormente, consta de una parte expositiva, una parte dispositiva integrada por 11 artículos, una disposición transitoria, tres disposiciones finales, así como un anexo.
La parte expositiva, como hemos detallado en los antecedentes de hecho de este dictamen, cumple con el contenido que le es propio, a tenor de la directriz 12 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa (en adelante, Acuerdo de 2005). De esta manera describe la finalidad de la norma, contiene los antecedentes normativos e incluye también las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta.
De igual forma, al amparo de lo previsto en el artículo 129 de la LPAC, la parte expositiva refiere la adecuación de la norma proyectada a los principios de necesidad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia, efectuando las justificaciones al efecto que se han tenido por pertinentes, debiendo revisar la redacción de los dos primeros párrafos de la página 3 del proyecto, al resultar redundantes al referirse a la mayor cualificación y formación de los ciudadanos que el proyecto persigue, como argumento para sostener la observancia de los principios de necesidad y eficacia y –también- del de proporcionalidad. Se sugiere igualmente revisar la redacción de la mención alusiva a la adecuación del proyecto a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, indicando que “se dispone de crédito suficiente” para su implantación, siendo ese asunto un aspecto que se ha constatado durante la tramitación del proyecto, aunque la propia norma no lo “garantiza”, como indica el texto analizado en su redacción actual.
Por último, señalar que el texto menciona los trámites principales seguidos en la elaboración de la norma, entre los que se encuentran los de audiencia e información pública, el informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid y el dictamen del Consejo Escolar y recoge de manera adecuada la formula promulgatoria, con la necesaria referencia al dictamen de este órgano consultivo.
Por lo que se refiere a la parte dispositiva, el artículo 1 del proyecto de decreto, bajo la rúbrica “objeto y ámbito de aplicación”, determina en sus apartados 1 y 3, que la norma se ocupa de la modificación setenta y seis decretos, que son los que establecen para la Comunidad de Madrid los planes de estudios de los ciclos formativos de grado superior de formación profesional y, que será de aplicación en todos los centros públicos y privados de la Comunidad de Madrid que, debidamente autorizados, impartan estas enseñanzas, respondiendo así al contenido propio del título asignado al precepto.
El apartado 2 del mismo artículo, establece una clasificación en seis grupos de los decretos que la norma modifica, en atención a sus similitudes estructurales, con la finalidad de simplificar la exposición y comprensión del resto de sus disposiciones. Pareciera oportuno evitar la mención reiterativa a las referidas “similitudes estructurales”, antes de la relación de los decretos incluidos en cada grupo y efectuarla de modo general.
El artículo 2 modifica el artículo 3 de todos los decretos a los que se aplica la propuesta. Así, el referido precepto de todos los decretos enumerados en el artículo 1, llevará por título “Módulos profesionales de la parte troncal obligatoria del ciclo formativo”, teniendo en cuenta que su contenido va a circunscribirse a dichas materias, recogidas en el artículo 96 del Real Decreto 659/23.
Conforme al indicado precepto de la norma rectora de la ordenación general del Sistema de Formación Profesional y al artículo 4 del Real Decreto 500/2024, se suprimen, en el caso de que formaran parte del correspondiente título, los siguientes módulos profesionales de esa parte troncal: “Formación y orientación laboral”, “Empresa e iniciativa emprendedora”, “Ingles” y “Formación en centros de trabajo”. Por su parte, el módulo de «Proyecto», con la denominación específica que corresponda, pasará a denominarse «Proyecto intermodular», manteniendo el resto de la denominación y codificación específica que tuviera en cada uno de los decretos afectados, según previsión del mismo artículo 4 del Real Decreto 500/2024 y del artículo 96.1, a) 3º del Real Decreto 659/23.
Los apartados c y d) se refieren a la inclusión de determinados módulos profesionales previstos en el artículo 96, apartado 1.a), del Real Decreto 659/2024 y en el artículo 4 del Real Decreto 500/2024, asociados a habilidades y capacidades transversales, propiciando el conocimiento de los sectores productivos y la madurez profesional, como son los referidos a las materias del “ingles profesional”, la orientación laboral/empleabilidad, la digitalización orientada al concreto sector productivo y la sostenibilidad.
Los apartados 3 y 4, responden a la misma finalidad, suprimiendo determinados apartados correspondientes al artículo 3 de varios de los decretos recogidos en el artículo 1 del Proyecto.
El artículo 3 incorpora al articulado de los decretos enumerados en el artículo 1 un nuevo “artículo 3 bis”, denominado “Módulos profesionales de la parte de optatividad”, que responder a la habilitación otorgada a las administraciones competentes por el artículo 102, apartado 2, del Real Decreto 659/2023. Además, encaja con la formula prevista en el artículo 4, letra e) del Real Decreto 500/2024, que introduce un apartado 4, en el artículo 10 de todos los reales decretos afectados, que indica: “Los ciclos formativos de grado superior tendrán estructura modular y se organizarán en los bloques previstos en el artículo 96.1 del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio. Así mismo, las administraciones educativas incluirán el módulo profesional de carácter optativo, con una duración de currículo básico de 80 horas. Este podrá desarrollarse durante un curso completo, o en dos cuatrimestres. En este segundo caso, será posible su distribución en dos módulos cuatrimestrales en diferentes cursos”. Se observa que, según lo expuesto, se ha optado por la fórmula de dos cuatrimestres en cursos independientes.
En el apartado 1 del artículo 4, efectúa diversas modificaciones en el artículo 4 y anexo I de cada uno de los decretos modificados. Se trata en todo caso de cuestiones referidas al currículo de cada enseñanza.
Se trata de un precepto sumamente árido que aborda la implementación en los decretos de referencia, de los contenidos y la duración de los módulos profesionales que en cada caso correspondan, con el fin de introducir las modificaciones debidas, que intenta además, que los decretos reguladores de cada grupo de los previstos en el artículo 1.2 de la propuesta, mantengan una estructura homogénea.
Del mismo destacamos que, los contenidos y duración de los módulos profesionales que componen estas enseñanzas, a excepción de los módulos profesionales de carácter transversal, permanecen en el anexo I de sus respectivos decretos, mientras que, en el caso de los dos decretos a los que hace referencia el artículo 1.2.c), permanecen en el anexo I de los respectivos reales decretos ya que, según indica la MAIN, tales enseñanzas presentan características y estructuras muy singulares, impuestas por la adaptación de estas enseñanzas a la normativa europea aplicable en el sector de la aeronáutica y, de hecho, el contenido de los dos currículos se regía exclusivamente por la norma estatal y el decreto se limitaba a regular el módulo profesional incorporado por la Comunidad de Madrid.
Como curiosidad, observamos que, son estas dos enseñanzas las que tienen una duración de tres cursos académicos y motivan el necesario incremento en la Comunidad de Madrid, para el curso académico 2026-2027, de 4,5 cupos de Catedráticos o Profesores de Enseñanza Secundaria.
Resulta de mayor importancia destacar que, conforme recoge la propuesta analizada, en adelante, el currículo de los módulos profesionales asociados a las habilidades y capacidades transversales; a la orientación laboral y el emprendimiento pertinentes para el conocimiento de los sectores productivos y a la obtención de la madurez profesional, según reza el texto propuesto en los apartados 2, 4 y 5 de su artículo 4, se desarrollará, para los setenta y seis decretos objeto de modificación, por orden del titular de la consejería con competencias en materia de Educación, a diferencia de lo que ocurría hasta ahora, pues es el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el que ha venido complementando y desarrollando los currículos establecidos con carácter básico por el Estado.
Como ya se apuntó por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, ese cambio sustancial en la estructura de la normativa rectora de cada enseñanza, contraviene -al menos formalmente- la previsión del artículo 7.2 del Real Decreto 659/2023 que, siendo una norma básica, dispone son las administraciones educativas las que establecerán los currículos, respetando los elementos contemplados en el currículo básico y, en los términos del artículo 6.5 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, debiendo entender que tal desarrollo debe efectuarse por el titular originario de la potestad reglamentaria, el Consejo de Gobierno, ex. artículo 21, letra g), de la Ley 1/1983, como hasta ahora ha ocurrido.
En respuesta a dicha objeción, se indica en la MAIN que, los planes de estudios que se diseñan en la Comunidad de Madrid para cada ciclo formativo tienen su base en la normativa básica, la cual deja un margen muy estrecho para ampliarlo y añade que, “los aspectos que se pueden desarrollar por la Comunidad de Madrid son la distribución de módulos en cada curso (distribución que se establece en el presente decreto, en sus anexos), completar las horas en el porcentaje que establece la LOE y distribuirlas proporcionalmente entre los módulos respetando los mínimos fijados en los reales decretos (también este aspecto, las horas y su distribución, se determinan en el anexo del presente decreto), incluir algunos contenidos más de los fijados en los reales decretos y, en su caso, completar o concretar algunos detalles como es el equipamiento”. Además, el último texto de la propuesta ha incorporado “las líneas básicas que debe seguir la Orden que disponga el titular de la Consejería competente en materia de Educación”, con referencia a la observancia de la normativa básica y la mención de los parámetros teleológicos de la misma.
A la vista de tales explicaciones, el único aspecto que podrá desarrollarse en la futura orden y que estrictamente corresponde al currículo consistiría en “incluir algunos contenidos más” de los fijados en los reales decretos, pues los demás aspectos aparecen ya contemplados en la norma proyectada. Otros que no se regulan, como es el relativo a equipamientos, no forma parte del currículo.
Por ello, parece que ese complemento de los contenidos debería incluirse en la norma proyectada, como ha ocurrido hasta ahora en todos los decretos afectados, lo que además evitaría la dispersión normativa, ya complicada con la norma modificativa proyectada, lo que en nada favorece a la seguridad jurídica.
Esta consideración es esencial.
El apartado 7 del mismo artículo 4 del proyecto, dispone que corresponde al titular de la consejería competente en materia de Educación la aprobación del catálogo y el desarrollo curricular de los módulos profesionales “de la parte de optatividad” y -por remisión al párrafo precedente- que ese desarrollo deberá efectuarse ateniéndose a lo que establezca la norma básica correspondiente y en función de las necesidades de cualificación de los sectores social y productivo de su entorno, la realidad socioeconómica y las perspectivas de desarrollo económico y social en la Comunidad de Madrid.
En este caso, la respuesta de la MAIN a la observación de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, indica: “En la parte de optatividad, el Real Decreto 659/2023 habilita a las Administraciones educativas a definir los módulos optativos, sin entrar a determinar cuáles son, solo señala algunas características generales. Las líneas básicas por las que se define el currículo de estos módulos son las mismas que las definidas anteriormente para los módulos transversales.
También hay que considerar que los módulos optativos representan una formación complementaria al núcleo principal del plan de estudios. Por otro lado, el Real Decreto 659/2023 establece que los centros podrán proponer módulos optativos, cuyo procedimiento deberá ser regulado por la Consejería con competencias en materia de Educación de forma similar a como se ha establecido en el Decreto 65/2022, de 20 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se establecen para la Comunidad de Madrid la ordenación y el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria y el Decreto 64/2022, de 20 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se establecen para la Comunidad de Madrid la ordenación y el currículo del Bachillerato, que regulan la habilitación para que el titular de la consejería competente en materia de Educación pueda establecer las materias optativas en estas enseñanzas y aprobar el catálogo de las mismas por orden (puede consultarse la ORDEN 1736/2023, de 19 de mayo, de la Vicepresidencia, Consejería de Educación y Universidades, por la que se establecen los catálogos de materias optativas que los centros podrán incorporar a su oferta educativa en la Educación Secundaria Obligatoria y en el Bachillerato en la Comunidad de Madrid)”.
A la vista de lo indicado, resulta que, en este caso todavía es más claro que estamos ante una atribución competencial ex novo al titular de la consejería competente en materia de Educación, puesto que, además de preverse así en la propuesta analizada, se nos explica que su desarrollo no se ha colmado en la misma, como ocurre con gran parte de las previsiones de los apartados 2,4 y 5 del mismo artículo 4, conforme ya se indicó.
Según lo expuesto en la MAIN, la atribución competencial encontraría su fundamento en el artículo 7.5 del Real Decreto 659/2023 y se configura como un “añadido” formativo, por encima del currículo básico.
Observamos que en dicho precepto se incluyen los módulos profesionales complementarios no pertenecientes a la oferta formativa e incluidos en el Catálogo Modular de Formación Profesional y los módulos de formación no asociada al Catálogo Nacional de Ofertas Formativas, tratándolos en ambos casos, como incorporaciones al currículo que la administraciones competentes podrán efectuar, en el caso de los Grados D y E, atendiendo a la realidad socioeconómica del territorio y a las necesidades de su tejido empresarial, e indicando que cuando esos módulos resultantes de la incorporación prevista se cursen de manera voluntaria por las personas en formación y por encima de la duración prevista de la oferta, podrán certificarse por la Administración competente, en calidad de complemento de la titulación correspondiente.
En cuanto al contenido de los módulos que venimos analizado, efectivamente la normativa básica ofrece un mayor margen de maniobra a las administraciones territoriales, puesto que solo previene la finalidad que deben perseguir sus contenidos –ajustarse a la realidad socioeconómica del territorio y a las necesidades de su tejido empresarial o buscar un mayor grado de madurez profesional de los alumnos-; pero, en su referencia competencial, la normativa básica contempla los módulos complementarios como una parte del currículo, en el artículo 7 del Real Decreto 659/2023 y no establece diferencias competenciales respecto a su desarrollo, frente al resto del desarrollo curricular, refiriéndose igualmente a las “administraciones competentes”, por lo que le resultan aplicables las mismas consideraciones técnicas que al resto.
A mayor abundamiento, el concepto de “materias optativas” en la Educación Secundaria Obligatoria y en el Bachillerato, a las que apela la explicación de la MAIN, nada tiene que ver con el que se plantea en la norma objeto de estudio, según lo expuesto.
Como consecuencia de todo lo argumentado y en coherencia con lo expresado al referirnos a los apartados 2, 4 y 5 del artículo 4 de la norma proyectada debe eliminarse la indicación referida a la competencia del consejero con competencias en materia de Educación para la aprobación del catálogo y el desarrollo curricular de los módulos profesionales “de la parte de optatividad”, tratándose de una competencia propia del Consejo de Gobierno que, lógicamente obrará a propuesta del indicado consejero.
La indicada es una consideración esencial.
El artículo 5 responde a la necesidad de cambiar la numeración de los anexos como consecuencia de la supresión de los módulos autonómicos, tratándose de una simple adaptación de la estructura de los decretos afectados a las novedades introducidas.
El artículo 6 en su apartado 1 modifica los artículos de los decretos a los que afecta, relativos al profesorado.
El precepto se acomoda a las previsiones del artículo quinto del Real Decreto 499/2024, de 21 de mayo, que dispone: “En los reales decretos a que hace referencia el artículo primero. Dos, el artículo 12 queda redactado como sigue:
«1. La docencia de los módulos profesionales que constituyen las enseñanzas de este ciclo formativo corresponde al profesorado de las especialidades establecidas en el anexo III pertenecientes a los cuerpos indicados en dicho anexo, sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria sexta del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, aprobado por el Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero.
2. Las condiciones de acceso a los cuerpos a que se refiere el apartado anterior serán las recogidas en el Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero.
3. Para la impartición de módulos profesionales en centros de titularidad privada o de titularidad pública de otras administraciones distintas de las educativas, las titulaciones requeridas y los requisitos necesarios para el profesorado serán los mismos que los exigidos para el acceso a las especialidades de los cuerpos docentes a que se refiere el apartado anterior, según la atribución docente que se establece para cada módulo en el anexo III. En todo caso, se exigirá que las enseñanzas conducentes a las titulaciones citadas engloben los resultados de aprendizaje de los módulos profesionales y, si dichos elementos citados no estuvieran incluidos, además de la titulación, deberá acreditarse, mediante certificación, una experiencia laboral de, al menos, tres años en el sector vinculado a la familia profesional, realizando actividades productivas en empresas relacionadas implícitamente con los resultados de aprendizaje.
4. En caso de contar con otros perfiles colaboradores, estos deberán cumplir los requisitos indicados en el capítulo IV del título V del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio.
5. Corresponderá a las administraciones competentes determinar la atribución docente del módulo o módulos optativos en consonancia con su diseño curricular.»
Según lo expuesto anteriormente, la concreción de la atribución docente del módulo o módulos optativos, deberá acometerse por medio de decreto autonómico.
El artículo 7 modifica los artículos 7 u 8 de los decretos, relativos a la definición de espacios y equipamientos precisos para impartir cada enseñanza, así como la numeración de los anexos que los concretan en cada decreto, en consonancia con la supresión de alguno de los de los que existían previamente.
Se observa en este punto que, según indica la MAIN y ya se destacó con anterioridad en este dictamen, uno de los aspectos abiertos al “estrecho margen” de regulación que pudiera corresponder al consejero en esta materia, se refiere a la concreción de algunos detalles sobre el equipamiento exigible para impartir estas actividades formativas. No obstante lo cual, no se incluye referencia alguna al respecto en el precepto analizado
El artículo 8, establece la supresión de dos disposiciones adicionales en todos los decretos que las contengan, referidas, respectivamente, al módulo profesional propio de la Comunidad de Madrid «Lengua extranjera profesional» y a la autonomía pedagógica de los centros educativos.
Se justifican tales supresiones en la MAIN, apelando al propósito de evitar duplicidades o incoherencias, señalando que, “tanto el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, como el Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo introducen, dentro de los módulos profesionales de la parte troncal obligatoria, el módulo profesional «Inglés profesional», por lo que carece de sentido mantener este módulo profesional propio de la Comunidad de Madrid y en el caso de la disposición adicional sobre autonomía pedagógica, se suprime porque este ámbito se va a regular en el Decreto de Ordenación y Organización del Sistema de Formación Profesional de la Comunidad de Madrid, que se está tramitando simultáneamente a este proyecto de decreto”.
El artículo 9, modifica el anexo I de todos los decretos afectados, por exigencias del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio y del artículo 4 del Real Decreto 500/2024; suprimiendo, en su caso, de los siguientes módulos profesionales: Formación y orientación laboral, Empresa e iniciativa emprendedora, Inglés y Formación en centros de trabajo, con la codificación que tuviera cada uno, y el módulo de “Proyecto”, con la denominación específica que corresponda, que pasa a denominarse “Proyecto intermodular”.
El artículo 10 suprime diversos anexos en alguno de los decretos que se modifican, según justifica la MAIN, “al dejar de impartirse los módulos profesionales propios de la Comunidad de Madrid”.
El artículo 11 contempla la modificación de los anexos II o III de los decretos afectados, según los casos, relativos a la organización y distribución horaria, de los setenta y seis decretos, que quedan redactados, conforme al contenido del Anexo del proyecto de decreto analizado.
Por lo que se refiere a la parte final, como hemos dicho, contiene una disposición transitoria y tres disposiciones finales.
La disposición transitoria única pretende dar solución a distintas situaciones en las que pueden encontrarse los alumnos procedentes del plan de estudios anterior, cuando entren en vigor las modificaciones previstas en la propuesta analizada. Se abordan separadamente en los apartados 2, 3, 4, 5 y 6 los supuestos de alumnos que, en el curso escolar 2023-2024, hubieran estado matriculados en ciclos formativos de grado superior, de dos o tres cursos de duración, o bien en planes de estudio de doble titulación; diferenciando los supuestos en que se hubieran sometido al régimen presencial, a distancia, o bien a la modalidad dual.
En general, el precepto permite la continuidad de las enseñanzas extinguir, hasta la finalización del curso académico 2025-2026, en caso de enseñanzas de dos años de duración, o hasta la finalización del curso académico 2026-2027, para los ciclos formativos de grado superior de tres años de duración y las ofertas de doble titulación, debiendo los estudiantes acomodarse superados esos plazos a los nuevos planes de estudios, efectuando las convalidaciones que correspondan.
Sus previsiones se atienen a los límites temporales previstos en la Disposición Transitoria única del Real Decreto 500/2024, que se remite a su vez al artículo 11 del Real Decreto 278/2023, de 11 de abril, por el que se establece el calendario de implantación del Sistema de Formación Profesional establecido por la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional.
El precepto últimamente indicado, dispone: “En el año académico 2023-2024, comenzará la implantación gradual de las ofertas de Grado D, en los términos establecidos en el artículo 40 de la Ley Orgánica. A lo largo de los dos años siguientes, y en el marco temporal del calendario establecido por el presente real decreto, se completará su implantación, y se extinguirán los currículos correspondientes de los actuales ciclos formativos.
2. En el año académico 2023-2024 se implantará, con carácter gradual, el primer curso de los ciclos formativos, Grados D, que cada administración educativa considere, atendiendo a sus criterios de planificación.
3. En el año académico 2024-2025 se completará la implantación del primer curso de todos los ciclos formativos, así como se continuará con la implantación del segundo curso de aquellos que hubieran sido implantados en primer curso por las administraciones educativas en el curso precedente.
4. En el año académico 2025-2026 se completará la implantación del segundo curso de todos los ciclos formativos.
5. La oferta de Grados D tendrá en cuenta las previsiones de la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, y de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y de sus respectivas disposiciones reglamentarias de desarrollo”.
La disposición final primera establece la implantación de las modificaciones de forma progresiva comenzando por el primer curso de cada plan de estudios en el año académico 2024-2025, debiendo entenderse en correlación con las previsiones de la disposición anterior.
Respecto de la indicación temporal efectuada, debemos observar que el inicio del curso académico 2024-2025, se ha producido durante el mes de septiembre de 2024, que ya ha expirado, circunstancia que exigiría cumplimentar alguna explicación en la MAIN, en cuanto a las previsiones que eventualmente se hayan adoptado, para para facilitar la adecuación de las enseñanzas al contenido de la norma y llevara efecto la autorización de los correspondientes centros académicos que las impartan.
La segunda de las disposiciones finales contiene una habilitación para que el titular de la consejería competente en materia de Educación apruebe cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de lo dispuesto en el proyecto, disposición que es conforme a lo establecido en el artículo 41.d) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, que atribuye a los consejeros el ejercicio de la potestad reglamentaria, si bien circunscrita a la esfera de sus atribuciones, lo que debe ponerse en relación con las matizaciones efectuadas al analizar el artículo 4 del proyecto.
La disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma proyectada objeto de dictamen el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
Por último, la norma proyectada se cierra con un anexo, que recoge la organización académica y distribución horaria semanal de los planes de estudio de los setenta y seis decretos modificados, ordenados por familias profesionales y dentro de cada una de ellas, por código del plan de estudios.
QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.
Corresponde en este punto efectuar una consideración de carácter general, dado que el proyecto de decreto analizado, aborda la modificación de un total de 76 decretos, resultando ese planteamiento en sí mismo contrario a la directriz 50 -carácter restrictivo de las modificaciones normativas- y a la directriz 52 –restricción de las modificaciones múltiples- de las Directrices de técnica normativa aprobadas por el Acuerdo de 2005, que consideran que, la coexistencia de los decretos originarios con sus posteriores modificaciones, resulta contraria a la claridad – y por tanto a la Seguridad Jurídica-, y mucho más si se reúnen varias modificaciones en la misma norma.
La simple lectura de la norma analizada deja patente la complejidad en la comprensión y aplicación de la normativa educativa afectada por esta modificación; aunque la técnica ha sido empleada recientemente en varias ocasiones en la materia, como ha ocurrido con el Real Decreto 497/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen, en el ámbito de la Formación Profesional, cursos de especialización de grado medio y superior y se fijan sus enseñanzas mínimas; en el Real Decreto 499/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos de Formación Profesional de grado medio y se fijan sus enseñanzas mínimas y en el Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos de Formación Profesional de grado superior y se fijan sus enseñanzas mínimas.
Además, en el presente supuesto resulta motivada por la necesidad de ajustar con carácter urgente los setenta y seis decretos a las previsiones de los reales decretos 659/2023 y 500/2024, en el curso 2024- 2025.
Al margen de lo indicado, hemos de observar que la directriz 64 establece que deberá evitarse la proliferación de remisiones, si bien el proyecto realiza un notable uso de las mismas tanto a la normativa estatal como al anexo que acompaña al articulado del proyecto de decreto.
Con carácter general, conforme a los criterios de uso de las mayúsculas en los textos legislativos, debe ser objeto de revisión la referencia a las administraciones educativas o a las comunidades autónomas, que se contienen en la parte expositiva, que debe mencionarse con inicial minúscula.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Que una vez atendidas las observaciones efectuadas en el cuerpo del presente dictamen, dos de ellas de carácter esencial, procede someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, el “proyecto de Decreto, del Consejo de Gobierno, por el que se modifican setenta y seis decretos por los que se establecen para la Comunidad de Madrid planes de estudios de ciclos formativos de grado superior”.
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, a 10 de octubre de 2024
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 620/24
Excmo. Sr. Consejero de Educación, Ciencia y Universidades
C/ Alcalá, 30-32 – 28014 Madrid