Dictamen nº:

452/18

Consulta:

Consejera de Transportes, Vivienda e Infraestructuras

Asunto:

Recurso Extraordinario de Revisión

Aprobación:

18.10.18

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 18 de octubre de 2018, emitido ante la consulta formulada por la consejera de Transportes, Vivienda e Infraestructura, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el recurso extraordinario de revisión promovido por PESCADOS JOSÉ, S.L., contra la resolución del director general de Transportes de fecha 24 de septiembre de 2015, recaída en el expediente sancionador BD-587.0/2015.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 3 de octubre de 2018 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una solicitud de dictamen preceptivo en relación con un recurso extraordinario de revisión frente a la resolución que concluía el expediente sancionador BD-587.0/2015.
A dicho expediente se le asignó el número 417/18 y comenzó el día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid (en adelante ROFCJA), aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.
La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Mª Dolores Sánchez Delgado quien formuló y firmó la propuesta de dictamen, que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 18 de octubre de 2018.
SEGUNDO.- Del expediente remitido, son de interés para la emisión del dictamen los hechos que a continuación se relacionan:

Expediente sancionador.

El 15 de enero de 2015 la Guardia Civil de Tráfico denunció a la empresa PESCADOS JOSÉ, S.L., por realizar en la R3, km 20, transporte público de mercancías con un tractor y un semirremolque utilizando a un conductor que carecía del Certificado de Aptitud Profesional (en adelante, CAP).
Tras la denuncia, se incoó el procedimiento sancionador BD-587.0/15 contra PESCADOS JOSÉ, S.L., lo que, según la propuesta de resolución del presente recurso extraordinario de revisión, fue notificado por edictos en el BOE del 22 de junio de 2015, sin que se presentaran alegaciones.
El expediente sancionador concluyó mediante resolución de 24 de septiembre de 2015 del Director General de Transportes por la que se imponía a la empresa una multa de 2.001 € por la comisión de la infracción muy grave tipificada en el artículo 140.18 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en lo sucesivo, LOTT): realizar transporte público de mercancías utilizando un conductor –que identificaba- que carecía del CAP.
2. Recurso de alzada.
Según la propuesta de resolución del presente recurso extraordinario de revisión, la notificación de la resolución sancionadora se practicó el 12 de noviembre de 2015, “según aviso de correos que obra en el expediente” (y que no se ha remitido), “mientras que el escrito de interposición del recurso se presentó el día 16 de diciembre de 2015 en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con entrada de 17 de octubre de 2015 en la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras”. Resulta del expediente que el recurso tuvo entrada en la consejería el 17 de diciembre.
El recurso de la empresa se acompañaba del CAP del conductor de los vehículos denunciados y ponía de manifiesto que el curso del CAP lo había realizado antes de producirse la denuncia. El CAP del conductor tenía una vigencia desde el 5 de junio de 2012 hasta el 22 de abril de 2017. Consta también un “pantallazo” de la consulta efectuada al Registro de empresas y actividades de transporte, que confirmaba la vigencia del CAP del conductor hasta el 22 de abril de 2017.
El 20 de enero de 2016 la Dirección General de Transportes remitió el recurso de alzada al servicio de Recursos y Asuntos Contenciosos advirtiendo que del escrito se desprendían circunstancias que permitían modificar la sanción propuesta, por lo que se proponía estimar totalmente sus alegaciones ya que “el expedientado disponía de un conductor con CAP en el momento de la inspección”.
El 16 de febrero de 2016 se inadmitió el recurso de alzada por extemporáneo y se advertía de la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en el plazo de dos meses a partir del día siguiente de la notificación, lo que, según la propuesta de resolución del presente recurso, se notificó el 13 de abril de 2016.
3. Recurso extraordinario de revisión.
El 14 de abril de 2016 la empresa interpuso un recurso extraordinario de revisión. Aunque el recurrente lo fundaba en el artículo 118.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC), expresamente especificó la causa del artículo 118.2: “Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida”. El recurrente volvía a acompañar la tarjeta de cualificación del conductor.
Tras la interposición del recurso consta en el expediente la propuesta de resolución en la que, sin fecha ni firma, se proponía estimar el recurso extraordinario de revisión de conformidad con la causa del artículo 118.1 de la LRJ-PAC: “Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente”.
Señalaba la propuesta que, en el momento de formular la denuncia, el agente constató que el conductor no tenía el CAP y, tras ser notificado el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador, la empresa ahora recurrente no había presentado alegaciones por lo que no fue puesta en cuestión la presunción de veracidad del agente, que no fue rechazada en la fase instructora y, por tanto, se dictó resolución sancionadora estimándose cometidos los hechos imputados.
Dado que, una vez firme la sanción, se presentó copia del CAP del conductor y que se verificó en los archivos administrativos que el CAP estaba en vigor, se consideraba acreditado el error de hecho, que se deducía de los propios documentos del expediente. Se argumentaba que, según jurisprudencia consolidada, se entendía que los archivos administrativos formaban parte del expediente y en consecuencia la impugnación debía encajarse en el artículo 118.1 del LRJ-PAC.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.f) c. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre al tratarse de un recurso extraordinario de revisión, y por solicitud de la consejera de Transportes, Vivienda e Infraestructura, órgano legitimado para ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 5/2016, de 19 de enero, (en adelante, ROFCJA).
La petición de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora viene impuesta también por la propia normativa reguladora del recurso extraordinario de revisión. La tramitación del recurso extraordinario de revisión ha de ajustarse a lo dispuesto en los artículos 118 y 119 de la LRJ-PAC, al recurrir una resolución dictada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de esta ley.
Es del artículo 119 de la LRJ-PAC del que se desprende la preceptividad del dictamen de este órgano consultivo, que, al igual que el artículo 102.3 de la misma Ley, en sede de revisión de oficio, regula la posibilidad de que el órgano que conoce del recurso acuerde motivadamente su inadmisión a trámite, “sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales”.
El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA.
SEGUNDA.- Entrando en el análisis procedimental del recurso, y por lo que respecta a la legitimación activa para interponer el recurso, este se ha formulado por la empresa sancionada, que es la persona jurídica a la que se imputa la vulneración de la LOTT. Concurre, pues, en ella la condición de interesada del artículo 31 de la LRJ-PAC, por lo que está legitimada, en consecuencia, para interponerlo. No obstante, en nombre de la empresa firmó el recurso una persona física no identificada de la que no se acredita en el expediente remitido la representación que ostenta, lo que deberá subsanarse de forma que figure en el expediente antes de dictar la resolución definitiva del recurso.
La competencia para resolver el recurso corresponde, a tenor de lo dispuesto en el artículo 118.1 de la LRJ-PAC, a la Dirección General de Transportes al ser el órgano administrativo que dictó el acto administrativo objeto de revisión.
En cuanto a su plazo de interposición, el artículo 118.2 de la LRJ-PAC dispone que cuando se trate de la causa 1ª del artículo 118 –como es el presente caso-, el recurso se interpondrá dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de notificación de las resoluciones impugnadas, plazo que se ha respetado puesto que el acto recurrido se notificó por edictos en el BOE de junio de 2015 y el recurso se interpuso el 17 de abril de 2017.
Según el artículo 118 de la LRJ-PAC, este extraordinario recurso se debe interponer frente a “los actos firmes en vía administrativa”, esto es, contra actos que no fueron recurridos en plazo en la vía administrativa o, habiendo sido recurridos, no prosperó el recurso. Es decir, es un medio extraordinario de impugnación de actos frente a los que ya no cabe interponer recursos administrativos ordinarios. Esa firmeza, sin embargo, se predica tan solo respecto de la vía administrativa, de forma que es posible interponer el recurso aunque todavía esté abierta la posibilidad de interponer un recurso contencioso-administrativo. No es necesario que el acto sea firme a efectos del recurso contencioso-administrativo.
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2006 (rec. núm. 3909/2004) se pronunciaba en los siguientes términos:
«Estamos ante un recurso administrativo extraordinario, en cuanto sólo pueden hacerse valer a través del mismo los concretos motivos de ilegalidad del acto que se establecen en la propia Ley (art. 118) y también en cuanto reabre la posibilidad de impugnación ante la Administración respecto de actos “firmes en vía administrativa”, según expresión literal del referido art. 118 de la Ley 30/92 tras la reforma operada por Ley 4/1999, expresión que viene a terminar con las discrepancias anteriores sobre el alcance de la firmeza (administrativa o jurisdiccional) de los actos susceptibles de tal recurso, y que debe considerarse a efectos de interpretación de la redacción anterior, en el sentido de que tal recurso resulta viable en cuanto se ha alcanzado dicha firmeza en vía administrativa, en cualquiera de las formas que ello se produce, ya sea por haberse agotado dicha vía o por no haber interpuesto recurso administrativo en plazo, como señalaba el artículo 118 de la Ley 30/92 en la redacción originaria.
(…) El hecho de que se haya abierto un proceso judicial sobre el mismo acto o resolución administrativa ejercitando unas determinadas pretensiones de ilegalidad, no es obstáculo para acceder a la vía administrativa del recurso extraordinario de revisión haciendo valer alguna de las causas específicamente recogidas en el art. 118 de la Ley 30/92, que no se han ejercitado en la vía judicial ni pueden solventarse en la misma».
En este caso, el objeto del presente recurso lo constituye la resolución del director general de Transportes de 24 de septiembre de 2015 por la que se imponía a la empresa una sanción por infracción del artículo 140.18 de la LOTT.
Notificada la resolución sancionadora, se interpuso recurso de alzada pero, si bien se comunicó al órgano que debía resolver que procedía la estimación del recurso, finalmente se desestimó por extemporáneo. Contra dicha resolución notificada el 13 de abril de 2016 –según la propuesta de resolución- se advirtió que cabía interponer recurso contencioso-administrativo. El recurso extraordinario de revisión se presentó al día siguiente sin que haya constancia en el expediente administrativo remitido de que se haya iniciado la vía judicial.
De lo expuesto se desprende que ya en el momento de interponerse el recurso de alzada, el acto administrativo impugnado -resolución del director general de Transportes de 24 de septiembre de 2015- había devenido firme en vía administrativa puesto que tal recurso se interpuso fuera del plazo establecido y fue desestimado por extemporáneo. El acto administrativo impugnado era firme en vía administrativa, como exige el artículo 118.1 de la LRJ-PAC por lo que, independientemente de que contra la resolución del recurso de alzada se pudiese interponer recurso contencioso-administrativo, podía interponerse el recurso extraordinario de revisión.
Tras la interposición de este extraordinario recurso, la tramitación ha consistido simplemente en la incorporación de la documentación aportada por el recurrente (copia del CAP del conductor) y la verificación en los archivos administrativos de que el CAP estaba en vigor, tras lo que se dictó propuesta de resolución, prescindiéndose del trámite de audiencia al interesado, al no figurar en el procedimiento, ni ser tenidos en cuenta para la resolución del expediente otros hechos, ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el recurrente (ex artículo 84.4 de la LRJ-PAC).
En cuanto al plazo para resolver el recurso según el artículo 119.3 de la LRJ-PAC es de tres meses, transcurrido el cual sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, posibilidad de la que no nos consta haya hecho uso la empresa recurrente. En este caso, inexplicablemente –porque no ha habido más instrucción que la elaboración de la propuesta-, el plazo de tramitación se ha dilatado más de dos años, lo que no exime a la Administración de su obligación de resolver, como exige el artículo 42 de la LRJ-PAC.
Por último, antes de entrar a analizar el fondo del asunto, hemos de hacer algunas consideraciones en relación con la tramitación del expediente sancionador y del recurso extraordinario de revisión.
Según la propuesta de resolución, la empresa interesada no presentó alegación alguna frente a la notificación de la incoación del expediente sancionador, por lo que la presunción de veracidad del agente, que señaló que el conductor de los vehículos no tenía el CAP, no fue puesta en cuestión en la fase instructora y, por tanto, se dictó resolución sancionadora estimándose cometidos los hechos imputados.
Ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que la incoación del expediente sancionador a la empresa interesada se notificó por edictos en el BOE, según consta en la propuesta de resolución -puesto que esta circunstancia no se refleja en el expediente remitido a esta Comisión-. Al margen de recordar que los expedientes que se envíen a esta Comisión deben facilitarse completos, por mor del artículo 19.1 del ROFCAJ, debe exhortarse a la Administración a realizar una mejor instrucción de los procedimientos. En este caso, en que la notificación de la incoación del expediente sancionador había sido por edictos, la instrucción no debió a limitarse a dar por buena la presunción de veracidad del agente sino que debió comprobarse diligentemente en los archivos administrativos si el conductor en cuestión estaba en posesión del CAP, puesto que, aunque la notificación por edictos cumple con la exigencia legal de la notificación formal de los actos y resoluciones administrativas, esta forma de notificación debe ser tomada con cautela para garantizar el derecho de defensa del interesado.
Además, si, como se advirtió al órgano que debía resolver el recurso de alzada, se había evidenciado un error que aconsejaba estimar el recurso de alzada, debió corregirse el error. Cierto es que el recurso de alzada se interpuso de forma extemporánea y fue rechazado por ese motivo, pero ello no impedía a la Administración revocar el acto erróneamente dictado por la vía del artículo 105 de la LRJ-PAC, lo que hubiera sido más acorde con el principio de eficacia que exige el artículo 103 de la Constitución Española a la Administración pública. De esta forma, y haciendo honor también al principio de celeridad también contemplado en el artículo 103 de la Constitución Española, no solo se hubiera evitado a la empresa interesada verse en la necesidad de tener que combatir una resolución contraria a Derecho y que a la Administración le constaba que era errónea, sino que se habría eliminado con prontitud una sanción indebidamente impuesta, sin tener que esperar a que se resolviese el presente recurso que además, se ha dilatado en el tiempo más allá de los tres meses que exige la ley no ya para su tramitación, sino también para su resolución y notificación.
Por otro lado, dado que se ha detectado que, en estos casos de actos erróneamente dictados por concurrir un error de hecho, es la propia Administración la que orienta la actuación de los interesados -de hecho, recientemente se han emitido por esta Comisión sendos dictámenes en situaciones parecidas a esta (Dictámenes 225/18, de 24 de mayo y 429/18, de 27 de septiembre) y han tenido entrada tres nuevos recursos extraordinarios de revisión similares (exp. 414, 415, 416, 417 y 439) en los que la Administración es la que califica como recurso extraordinario de revisión el escrito presentado por los sancionados, todos de la misma consejería- debe volver a reiterarse la naturaleza restrictiva del recurso extraordinario de revisión, que debe configurarse como el último medio de impugnación al que acudir cuando no exista otra posibilidad de eliminar de la vida jurídica aquellos actos que no puedan ser expulsados por otra vía, evitando convertir en regla general lo que debe ser excepcional de forma que venga a convertirse este recurso extraordinario en uno ordinario.
TERCERA.- El recurso extraordinario de revisión, como ya hemos adelantado, está regulado en los artículos 108, 118 y 119 de la LRJ-PAC, y se configura como es un recurso extraordinario en la medida en que sólo procede en los supuestos y por los motivos previstos en la Ley contra actos administrativos que han ganado firmeza, pero de cuya legalidad se duda sobre la base de datos o acontecimientos sobrevenidos con posterioridad al momento en que fueron dictados.
El carácter extraordinario de este recurso, en contraposición a los recursos administrativos ordinarios, obliga a una interpretación restrictiva de sus requisitos y motivos. En este sentido se pronuncia la el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en varias sentencias en las que, con cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, califica el recurso extraordinario de revisión como un recurso excepcional que obliga a una interpretación estricta de los motivos y requisitos invocados.
Así por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de junio de 2018 (rec. núm.: 909/2017) se expresaba en los siguientes términos:
«El TS, en sentencia de 14 de noviembre de 2011, indicó lo siguiente: “Es necesario recordar que esta Sala Tercera en sus Sentencias de fecha 31 de octubre de 2006 (recurso de casación 3287/2003 ) y 16 de febrero de 2005 (recurso de casación 1093/2002, fundamento jurídico quinto), recogiendo la doctrina de la previa sentencia de la misma Sala de fecha 26 de abril de 2004 (recurso de casación 2259/2000, fundamento jurídico cuarto) ha declarado que: «el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados - sólo los enumerados en dicho precepto -, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios”».
Y ello porque, según la Sentencia de 19 de julio de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (rec. núm. 13/2018) “deben interpretarse y apreciarse de forma restrictiva, conciliándose así la justicia que late de la posibilidad de anular un acto firme, pero injusto, que produce o ha producido ya los efectos en el tráfico jurídico, y la necesidad de garantizar la seguridad jurídica precisamente por las exigencias del mantenimiento de un acto firme”.
Por lo que respecta al fondo de la pretensión deducida, se impone entrar a considerar si concurre o no, en el acto administrativo objeto de recurso, la concreta causa de revisión que se invoca, y cuya apreciación determinará la expulsión de dicho acto de la vida jurídica y el reconocimiento de la situación jurídica individualizada pretendida por la entidad recurrente.
La empresa recurrente fundaba el recurso en el artículo 118.1 de la LRJ-PAC, aunque expresamente especificó la causa del artículo 118.2: “Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida”. Tras la interposición del recurso consta en el expediente la propuesta de resolución en la que, de conformidad con el artículo 110.2 de la LRJ-PAC, recondujo el recurso a la causa del artículo 118.1 de la LRJ-PAC: “Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente”.
Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2016 (recurso 240/2014):
“Para que pueda prosperar el recurso extraordinario de revisión con fundamento en este motivo, será preciso, en primer lugar, que exista un error de hecho, como realidad independiente de los criterios interpretativos de las normas jurídicas aplicables, y en segundo lugar, que dicho error resulte de la simple confrontación del acto impugnado con los documentos incorporados al expediente administrativo, sin necesidad de acudir a elementos ajenos al expediente para apreciar el error”.
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de junio de 2018 (rec. núm. 833/2017), especificó que «en cuanto a la citada causa se considera como presupuestos a efectos de la revisión, la existencia de un error de hecho, su carácter manifiesto y que el mismo resulte de los documentos aportados en el expediente, habiendo señalado la jurisprudencia que el “error de hecho” es aquel que verse sobre un hecho, cosa, suceso o situación es decir algo que se refiere a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación, quedando excluido de su ámbito todo aquello que se refiere a cuestiones jurídicas, valoración de las pruebas, interpretación de disposiciones legales y calificaciones que puedan establecerse, ya que esto es propio de los recursos ordinarios pero sin aplicarse en un recurso extraordinario».
En el presente caso, el acto administrativo impugnado imponía a la entidad recurrente una sanción por la comisión de la infracción muy grave tipificada en el artículo 140.18 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en lo sucesivo, LOTT): realizar transporte público de mercancías utilizando un conductor –que identificaba- que carecía del CAP.
No obstante, la recurrente presentó posteriormente el CAP del conductor de los vehículos denunciados y ponía de manifiesto que este había realizado el curso del CAP antes de producirse la denuncia. El CAP del conductor tenía una vigencia desde el 5 de junio de 2012 hasta el 22 de abril de 2017. Esta circunstancia fue corroborada por la Administración pues consta un “pantallazo” de la consulta efectuada al Registro de empresas y actividades de transporte, que confirmó la vigencia del CAP del conductor hasta el 22 de abril de 2017. De esta forma, los datos que constaban en el CAP del conductor ya estaban incorporados al expediente, admitiendo como tales, como ya se manifestó en nuestro Dictamen 429/18, de 27 de septiembre, los contenidos en archivos y registros de la Administración. Y esos archivos evidenciaban el error de hecho de la resolución recurrida, pues acreditan que el conductor tenía la capacitación requerida para realizar el transporte que efectuaba en el momento de la denuncia.
Por todo ello, se comparte el criterio de la propuesta de resolución de estimar el recurso al amparo de la causa primera del artículo 118.1 LRJ-PAC, al apreciarse el error de hecho sufrido por el acto impugnado.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente

CONCLUSIÓN

El recurso extraordinario de revisión debe ser estimado al amparo de la causa prevista en el artículo 118.1.1ª de la LRJ-PAC.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, 18 de octubre de 2018

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 452/18

Excma. Sra. Consejera de Transportes, Vivienda e Infraestructuras
C/ Maudes nº 17 - 28003 Madrid