Dictamen nº 420/13Consulta: Consejero de SanidadAsunto: Proyecto de Reglamento EjecutivoSección: IPonente: Excmo. Sr. D. Jesús Galera SanzAprobación: 02.10.13
DICTAMEN del Pleno del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, aprobado por mayoría en su sesión de 2 de octubre de 2013, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Sanidad, al amparo del artículo 13.1 c) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, sobre el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno, por el que se regulan los requisitos de acreditación de las sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 6 de septiembre de 2013 tuvo entrada en este órgano consultivo, solicitud de dictamen preceptivo firmada por el consejero de Sanidad, sobre el proyecto de decreto, por el que se regulan los requisitos de acreditación de las sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud.A dicho expediente se le asignó el número 441/13, comenzando el día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto 26/2008, de 10 de abril, del Consejo de Gobierno.La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la Sección I, cuyo presidente, el Excmo. Sr. D. Jesús Galera Sanz, firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en la reunión del Pleno de este Consejo Consultivo, en sesión celebrada el día 2 de octubre de 2013, por nueve votos a favor y el voto en contra del Consejero, Sr. Sabando, que formula el voto particular recogido a continuación del dictamen.SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.Según se explicita en la parte expositiva y concreta el artículo 1 del proyecto, la finalidad de la norma es establecer el procedimiento y los requisitos necesarios para acreditar a las sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria que prestan sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud.El proyecto de decreto consta de una parte expositiva y una parte dispositiva comprensiva de trece artículos agrupados en cuatro capítulos. El texto culmina con una parte final integrada por dos disposiciones finales, relativas a la autorización de desarrollo de la norma y a la entrada en vigor del decreto.La parte expositiva del proyecto de decreto responde al objetivo de describir la finalidad de la norma a la que hemos hecho alusión anteriormente. Además contiene las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta, en particular se cita el 63 de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, de modificación del artículo 88 de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, en el que se prevé que la gestión de los centros de atención primaria pueda ofrecerse preferentemente a las sociedades constituidas total o mayoritariamente por los profesionales sanitarios que prestan sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud. Igualmente se menciona el artículo 88.3 de la citada Ley 12/2001, en relación con la competencia del Consejo de Gobierno para la aprobación de la norma proyectada. Por último, se contiene la fórmula promulgatoria con la necesaria referencia al dictamen de este órgano consultivo.El capítulo I relativo a “Disposiciones de carácter general” consta de dos artículos, el primero de los cuales viene referido al objeto de la norma que como hemos indicado es “regular el procedimiento y los requisitos necesarios para la obtención de la acreditación de las sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria”. El artículo segundo lleva por rúbrica “Régimen jurídico y procedimiento” y contiene una remisión a los capítulos II y III del proyecto y a las normas generales de procedimiento de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJ-PAC)El capítulo II del proyecto se titula “Del régimen jurídico de las acreditaciones” y se divide en dos artículos en los que se regulan los requisitos que deben reunir las sociedades de profesionales sanitarios en el ámbito de la atención primaria (artículo 3) y el órgano competente de la Comunidad de Madrid para conceder o denegar la acreditación (artículo 4). El capítulo III bajo la rúbrica “Procedimiento” está integrado por los artículos 5 a 12. En este capítulo se relaciona la documentación que debe acompañarse a la solicitud de acreditación y la forma de presentación (artículo 5). Los artículos 6 y 7 se refieren a la instrucción y resolución del procedimiento de acreditación, previéndose que la resolución de acreditación se inscribirá en el registro de sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud. El artículo 8 establece la validez de la acreditación para un periodo de cinco años, estableciendo en los artículos siguientes, la renovación de la acreditación previa a la expiración del plazo de validez (artículo 9) o la posible pérdida de efectos de la acreditación (artículo 11) por incumplimiento de los requisitos exigidos para su concesión o por modificación, aspecto este último que se contempla en el artículo 10 en lo relativo a la obligación de comunicar al órgano competente en materia de acreditación cualquier modificación de la sociedad profesional o de los requisitos exigidos para el otorgamiento de la acreditación. El último artículo de este capítulo III se refiere al régimen de recursos contra las resoluciones a las que se refieren los artículos anteriores (artículo 12).El capítulo IV del proyecto lleva por rúbrica “Registro de sociedades profesionales sanitarios de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud” y regula en los tres apartados del único artículo que comprende, la creación del mencionado registro, el órgano de adscripción y la habilitación al consejero de Sanidad para que mediante orden regule su organización y funcionamiento.TERCERO.- Contenido del expediente remitido.Además de la norma proyectada (Documento 1), el expediente objeto de remisión a este Consejo Consultivo consta de los siguientes documentos que se consideran suficientes para la emisión del dictamen:1.- Memoria del análisis de impacto normativo firmado por el director general de Atención Primaria de la Consejería de Sanidad el 2 de septiembre de 2013, en la que se analiza la oportunidad de la propuesta, la tramitación del proyecto con concreta referencia al trámite de audiencia, alegaciones formuladas en el mismo y contestación a las observaciones efectuadas al proyecto. También se contiene en la memoria el análisis relativo a la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, el rango de la norma y la competencia del Consejo de Gobierno para su aprobación. Además, se incluye el impacto económico y presupuestario del proyecto, así como el impacto por razón de género (folios 10 a 17 del expediente).2.- Un primer borrador del proyecto de decreto y memoria de análisis de impacto normativo de 20 de marzo de 2013 (Documento 2 del expediente).3.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Sanidad de 10 de abril de 2013 en relación con el primer borrador y la memoria de análisis de impacto normativo de 20 de marzo de 2013 (Documento 3 del expediente).4.- Informe de la Dirección General de Ordenación e Inspección de 10 de abril de 2013 (Documento 4 del expediente).5.- Escrito de observaciones de la secretaria general del Servicio Madrileño de Salud de 11 de abril de 2013 (Documento 5 del expediente).6.- Segundo borrador del proyecto de decreto de 21 de mayo de 2013 e informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Sanidad a este segundo borrador de fecha 4 de junio de 2013 (Documentos 6 y 7 del expediente). 7.- Informe de la directora general de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano de 9 de julio de 2013, en el que se formulan una serie de observaciones para la mejora del texto (Documento 8 del expediente).8.- Informe de la directora general de Ordenación e Inspección de la Consejería de Sanidad de 12 de julio de 2013, que anexa la propuesta de modelo de “solicitud de acreditación de sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud que opten a la gestión indirecta de centros de salud” (Documento 9 del expediente).9.- Tercer borrador del proyecto de decreto y nueva memoria de análisis de impacto normativo de 9 de julio de 2013 (Documento 10 del expediente).10.- Nuevo informe de la directora general de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano de 24 de julio de 2013 en relación al tercer borrador de proyecto de decreto y al modelo de solicitud de acreditación (Documento 11 del expediente).11.- Informe del director general de Atención Primaria justificativo de la necesidad de agilizar la tramitación del proyecto de decreto y diligencia sobre el trámite de audiencia conferido a las siguientes entidades o instituciones: (Documentos 12 y 13 del expediente).- Asociación de Enfermería de Atención Primaria (AMEAP).- Asociación de Enfermería Madrileña Pediátrica de Atención Primaria.- Asociación Madrileña de Pediatría de Atención Primaria.- Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Madrid.- Colegio Oficial de Médicos de Madrid (ICOMEN),- Sociedad Española de Farmacéuticos de Atención Primaria (SEFAP).- Sociedad de Enfermería Madrileña de Atención Primaria (SEMAP).- Sociedad Española de Médicos de Atención Primaria (SEMERGEN). - Sociedad Española de Médicos Generales y de Familia (SEMG).- Sociedad Española de Pediatría Extrahospitalaria y Atención Primaria.- Sociedad Madrileña de Medicina Familiar y Comunitaria (SOMAMFYC).- Sociedad de Pediatría de Madrid y Castilla-La Mancha (SPMYCM).- Asociación de Matronas de Madrid.- Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la Región.- Colegio Profesional de Higienistas Dentales de la Comunidad de Madrid.- Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Madrid.- Colegio Oficial de Podólogos.- Colegio Oficial de Psicólogos de Madrid.- Sindicato de Enfermería (SATSE).- Comisiones Obreras (CCOO.).- Asociación de Médicos y Titulados Superiores de Madrid (AMYTS),- Coalición Sindical independiente de Trabajadores-Unión Profesional (CSITUP).- Unión General de Trabajadores (UGT).- Unión Sindical da Auxiliares de Enfermería.- Diligencia de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Sanidad, de fecha 12 de agosto de 2013, por la que se hace constar que se han recibido escritos de alegaciones formulados por las siguientes entidades:- Sociedad de Pediatría de Madrid y Castilla-La Mancha (SPM y CM).- Sociedad Española de Médicos Generales y de Familia (SEMG).- Asociación de Médicos y Titulados Superiores de Madrid (AMYTS).- Comisión Ejecutiva Regional FSP-UGT Madrid.- Asociación Madrileña de Pediatría de Atención Primaria (AMPAP).- Federación de Sanidad y Sectores Sociosanitarios de Madrid de CCOO.- Sindicato de Enfermería SATSE.- Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la 1ª Región.12.- Observaciones al proyecto de decreto formuladas por el presidente del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la 1ª Región; por la secretaria general de la Federación de Sanidad y Sectores Sociosanitarios de CCOO de Madrid; por el Sindicato de Enfermería de Madrid (SATSE); por el secretario general de la Asociación de Médicos y Titulados Superiores de Madrid (AMYTS); por el presidente de la Asociación Madrileña de Pediatría de Atención Primaria (AMPAP); por la Comisión Ejecutiva Regional FSP UGT Madrid; por el presidente de la Sociedad Española de Médicos Generales y de Familia (SEMG); por el presidente de la Sociedad de Pediatría de Madrid y Castilla-La Mancha, así como el comunicado emitido el 8 de abril de 2013 por los colegios profesionales y sociedades científicas de Atención Primaria (Documento 14 del expediente) y diligencia de cierre del trámite de audiencia (Documento 15 del expediente).13.- Informe de 4 de septiembre de 2013 de la directora general de Presupuestos y Recursos Humanos favorable al proyecto de decreto (Documento 16 del expediente)14.- Observaciones formuladas por las diferentes Consejerías de la Comunidad de Madrid al proyecto de decreto (Documento 17 del expediente).15.- Nueva memoria de análisis de impacto normativo fechada el 21 de agosto de 2013 (Documento 18 del expediente).16.- Informe de 30 de agosto de 2013 de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid (Documento 19 del expediente).17.- Informe de 2 de septiembre de 2013 de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Sanidad (Documento 20 del expediente).A la vista de tales antecedentes formulamos las siguientes,
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- Competencia del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid para emitir dictamen.El Consejo Consultivo emite su dictamen, de carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 13.1.c) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (en adelante LCC), que ad litteram dispone que: “el Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: […] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones”, y a solicitud del consejero de Sanidad, órgano legitimado para ello de conformidad con el artículo 14.1 de la LCC. El proyecto de decreto que pretende aprobarse se dicta, como más adelante se verá, en ejecución de una ley, por lo que corresponde al Pleno del Consejo Consultivo dictaminar sobre el mismo, a tenor de lo previsto en el artículo 13.2 de la LCC.Conviene en este punto hacer alguna referencia más extensa al carácter ejecutivo del reglamento que se pretende aprobar mediante el proyecto de decreto sometido al dictamen de este Consejo Consultivo.Como ya recordábamos en nuestro Dictamen 332/08 de 10 de diciembre de 2008, tradicionalmente, los reglamentos se clasifican, por su relación con la ley, en ejecutivos, independientes y de necesidad. El Consejo de Estado afirmaba ya en su viejo Dictamen de 16 de abril de 1943 que la labor del Reglamento ejecutivo es la “desenvolver la ley preexistente”. Por consiguiente, tanto el “desarrollo”, como el “complemento”, como la pormenorización de la Ley, son o pueden ser fines del Reglamento de ejecución. Hecho que, como afirma la doctrina científica, no es más que la consecuencia de un proceso evolutivo que ha generado una multiplicidad de variedades de colaboración entre la ley y el reglamento; modalidades innumerables que sólo difieren entre sí por el dato puramente cuantitativo del grado de cesión de espacio normativo de la ley en favor del reglamento.Ya decíamos en anteriores dictámenes de este Consejo (vid 448/09 y 526/09, entre otros) que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, sostiene que son «reglamentos ejecutivos» “aquéllos que están directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, aplicada, pormenorizada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquéllos «cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una ley»”.Por su parte, el Tribunal Supremo, en Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 19 de marzo de 2007, recogiendo la jurisprudencia de la Sala sobre la materia, delinea las características de los reglamentos ejecutivos frente a los reglamentos organizativos, a los efectos de la exigencia del Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico:“A la hora de determinar si es o no exigible el informe del Consejo de Estado o, en su caso, del correspondiente Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma, existe una copiosa jurisprudencia de esta Sala en la que se trazan las características definitorias de los llamados "reglamentos ejecutivos" frente a los "reglamentos organizativos". Así, en lo que se refiere a la categoría de los denominados reglamentos ejecutivos, extraemos de la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala de 13 de octubre de 2005 (recurso 68/2003 [RJ 2005, 8256]) -y en el mismo sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de la propia Sección 4ª de 13 de octubre de 2005 (recurso 68/2003) y 9 de noviembre de 2003 (recurso 61/2003)- las siguientes consideraciones: (...) En cuanto a los supuestos en que dicho dictamen resulta preceptivo, conviene precisar, como señala la sentencia de 15 de julio de 1996 (RJ 1996, 6394), que a tales efectos, "son reglamentos ejecutivos los que la doctrina tradicional denominaba "Reglamentos de ley". Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el Reglamento en colaboración con la Ley. Es también necesario, en segundo lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico sin que, en consecuencia, deban ser considerados ejecutivos, a efectos del referido artículo 22.3 LOCE (RCL 1980, 921), los Reglamentos "secundum legem" o meramente interpretativos, entendiendo por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin innovar lo que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en forma inmediata otros Reglamentos (sentencia de esta Sala y Sección de 25 de octubre de 1991 [ RJ 1991, 8178]) y los Reglamentos independientes que -"extra legem"- establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia Administración (...)"En cuanto a los denominados reglamentos organizativos, la sentencia de 6 de abril de 2004 (casación 4004/01 [RJ 2004, 3286]) declara que: (...) Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley. La sentencia de 14 de octubre de 1997 ( RJ 1997, 7213) resume la jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquélla que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competente para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de 2002, recurso de casación número 666/1996 ( RJ 2002, 6672) , afirma que los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982 [RTC 1982, 18], fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados (...)”.En el presente caso, es claro que, teniendo en cuenta el contenido del proyecto de decreto, es desarrollo de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, como a continuación analizaremos más detenidamente, y en particular de su artículo 88, en redacción dada por el artículo 63 de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Por ello resulta preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.1.c) de la LCC, conforme al cual “El Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones”. La solicitud de dictamen ha sido firmada por el consejero de Sanidad, en cumplimiento del artículo 14.1 de la LCC, al disponer: “El dictamen del Consejo Consultivo será recabado por el Presidente de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Gobierno, o cualquiera de sus miembros”.SEGUNDA.- Sobre la habilitación legal y el título competencial.El marco constitucional de distribución de competencias en el ámbito sanitario viene establecido en el artículo 148.1.21ª de la Constitución, cuando dispone que las competencias en esa materia puedan ser asumidas por las Comunidades Autónomas, y el artículo 149.1.16ª que establece como competencia exclusiva del Estado: “Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos”.Sobre el concepto de legislación básica se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Constitucional, cuya doctrina puede resumirse en lo expresado en la Sentencia 69/1988, de 19 de abril cuando dispone que “la atribución al Estado de estas competencias...tiene por objeto delimitar, con alcance general, el espacio constitucional y estatutario al que las CC.AA deben circunscribirse cuando ejercitan en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas”.En el juego de las competencias referidas —tanto estatales como autonómicas— ha de tenerse en cuenta la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad que, según su artículo 2.1, tiene la condición de norma básica en el sentido previsto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, siendo de aplicación en el territorio de todo el Estado, salvo determinados preceptos (arts. 31.1, letras b) y c), y 57 a 69). El apartado 2 del mismo artículo establece que “las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo y complementarias de la Ley en el ejercicio de las competencias que les atribuyen los correspondientes Estatutos de Autonomía” y el artículo 41 del mismo texto legal dispone que “1. Las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias asumidas en sus Estatutos y las que el Estado les transfiera o, en su caso, les delegue” y añade en su apartado 2 que “Las decisiones y actuaciones públicas previstas en esta Ley que no se hayan reservado expresamente al Estado se entenderán atribuidas a las Comunidades Autónomas”.Por su parte, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en el artículo 27 dispone: “En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de las siguientes materias: 4. Sanidad e higiene; 5. Coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social”.Por la potestad normativa otorgada por la Constitución Española, las leyes sanitarias, especialmente la Ley General de Sanidad, y el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, la Comunidad de Madrid, dentro de su ámbito competencial, por medio de Ley 12/2001, de 21 de diciembre, efectúa la ordenación sanitaria, así como la regulación general de todas las acciones que permitan, a través del Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid, hacer efectivo el derecho de protección a la salud.En el marco de la Ley estatal 15/1997, de 25 de abril, sobre Habilitación de Nuevas Formas de Gestión de Sistema Nacional de Salud, que no excluye ninguna forma jurídica para la gestión de centros sanitarios (“La prestación y gestión de los servicios sanitarios y sociosanitarios podrá llevarse a cabo, además de con medios propios, mediante acuerdos, convenios o contratos con personas o entidades públicas o privadas, en los términos previstos en la Ley General de Sanidad”. Artículo único apartado 2 de la Ley 15/1997”), el artículo 88 de la citada Ley 12/2001, según redacción dada por el artículo 63 de la Ley 8/2012, procede a la reordenación de la asistencia sanitaria prestada tanto en su red de hospitales como en los centros de atención primaria fijando un nuevo marco jurídico que, en palabras del preámbulo de la última ley citada, “permita el establecimiento de cualquier sistema de gestión que persiga la eficiencia en la asignación de los recursos públicos y garantice la asistencia sanitaria”. El mencionado artículo 88 establece en sus tres primeros apartados lo siguiente:“1. Los centros y establecimientos que integran el Servicio Madrileño de Salud se podrán configurar como instituciones sanitarias del citado ente sin personalidad jurídica propia, o bien como entidades sanitarias dependientes del mismo, de titularidad pública y con personalidad jurídica propia. En este caso, las mismas podrán adoptar cualquiera de las figuras organizativas previstas en el ordenamiento jurídico y su creación se realizará mediante Decreto del Consejo de Gobierno.2. Cuando la gestión de los centros de atención primaria se realice por cualquiera de las formas de gestión indirecta previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, podrá ofrecerse la gestión de los centros preferentemente a las sociedades de profesionales con personalidad jurídica propia, que estén constituidas total o mayoritariamente por los profesionales sanitarios que presten sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud, con la finalidad de promover un mayor grado de implicación de los profesionales en el proceso de desarrollo, racionalización y optimización del sistema sanitario público madrileño.Establecida la preferencia, en caso de que la gestión de los centros no se asigne a cualquiera de las sociedades de profesionales creadas al efecto, podrán concurrir para su gestión el resto de personas físicas o jurídicas legalmente constituidas.3. El Consejo de Gobierno mediante decreto, determinará los requisitos necesarios para acreditar las sociedades profesionales a que se refiere el apartado anterior”.En atención al precepto que acabamos de transcribir, el proyecto de decreto sometido a dictamen tiene suficiente cobertura legal, en cuanto que se circunscribe a establecer los requisitos necesarios para acreditar las sociedades de profesionales previstas en el artículo 88 de la Ley 12/2001 y que la Comunidad de Madrid ostenta título competencial para dictarla, al amparo de las competencias que ostenta en materia de sanidad en virtud de la Constitución y su Estatuto de Autonomía.La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad de conformidad con la autorización contenida en el artículo 88.3 de la Ley 12/2001 y lo dispuesto en el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid. El rango de la norma emanada debe ser, como así es, el de Decreto del Consejo de Gobierno, en aplicación del artículo 50.2 de la citada Ley autonómica 1/1983.Por lo demás, la norma proyectada es respetuosa con la normativa que se constituye en el límite al que debe circunscribirse la Comunidad de Madrid en el ejercicio de sus competencias en la materia y por ende en el marco de dictamen por este Consejo de la norma proyectada. En primer lugar, el proyecto de decreto debe limitarse a regular la acreditación de las sociedades de profesionales, como así hace, al establecer exclusivamente los requisitos para la acreditación, pues este es el mandato que la Ley 12/2001 otorga al Gobierno de la Comunidad de Madrid en su artículo 88.3. Por otro lado, el proyecto de decreto debe respetar la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de Sociedades Profesionales (en adelante LSP), en cuanto que conforme a su disposición final primera, es de aplicación plena, y se dicta en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.6ª de la Constitución, así como, en lo que se refiere al artículo 8, apartados 1, 2 y 3, al amparo del artículo 149.1.8ª de la Constitución, y en lo relativo al artículo 8, apartados 4, 5 y 6, el artículo 9 y la disposición transitoria segunda, al amparo del artículo 149.1.8ª y 18ª de la Constitución, que declaran, respectivamente, la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil, ordenación de los registros e instrumentos públicos y bases del régimen jurídico de las administraciones públicas. En este punto la norma proyectada se desenvuelve dentro del régimen establecido en la citada LSP, sin extralimitar ni modificar la normativa establecida por el legislador estatal en el ejercicio de la competencia exclusiva que en materia de legislación mercantil le atribuye la Constitución.Por otro lado, el alcance de la norma proyectada viene limitado a la acreditación de las sociedades de profesionales sanitarios sin entrar en ningún tipo de regulación contractual, por lo que no tiene incidencia alguna en el ámbito de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, materia sobre la que el Estado ostenta la competencia exclusiva a tenor de lo establecido en el artículo 148.1.18ª de la Constitución.TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.En el ordenamiento de la Comunidad de Madrid no se encuentra regulado de una manera completa y cerrada el procedimiento aplicable para la elaboración de normas reglamentarias, por lo que habrá que recurrir al ordenamiento estatal, sin perjuicio de las especialidades dispersas del ordenamiento autonómico en la materia.El procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general se encuentra regulado en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (en adelante Ley 50/1997), que resulta de aplicación supletoria a tenor de lo dispuesto en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y en la disposición final segunda de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid. 1.- Según lo previsto en el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, “la iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar”. En el caso objeto de dictamen, la elaboración de la norma ha partido de la Dirección General de Atención Primaria de la Consejería de Sanidad, que es quien tiene atribuida la competencia para impulsar este proyecto de decreto, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 23/2008, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica del Servicio Madrileño de Salud.2.- En cumplimiento de lo establecido en el transcrito artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, se ha incorporado al expediente una memoria del análisis de impacto normativo firmada por el director general de Atención Primaria de la Consejería de Sanidad el día 2 de septiembre de 2013, con el contenido que viene establecido en el artículo 2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo. Procede en este punto traer a colación la jurisprudencia en relación a la relevancia del citado trámite. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (Pleno de la Sala Tercera) de 27 de noviembre de 2006 dice lo siguiente:“Tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992.SEXTO.- En cuanto a la memoria económica, es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquél, pero al menos es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Esta Sala ha considerado aceptables memorias económicas en las que se afirma que el reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público (sentencias de 20 de abril y 22 de noviembre de 2006, 12 de noviembre y 7 de julio de 2004, entre otras) si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta (sentencia de 10 de marzo de 2003), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario o, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005, cuando no existe memoria económica”.En este caso la memoria analiza la oportunidad de la propuesta desde la perspectiva de dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 88 de la Ley 12/2001, según redacción dada por el artículo 63 de la Ley 8/2012, y promover un mayor grado de implicación de los profesionales sanitarios que han desarrollado su labor en el Sistema Madrileño de Salud en la gestión de los Centros de Atención Primaria , con lo que “se trata de dar respuesta a una demanda que llevan poniendo de manifiesto los profesionales sanitarios que trabajan en la Comunidad de Madrid desde hace años”. También contiene la memoria una referencia sucinta al contenido de la norma y su análisis jurídico desde el punto de vista del rango de la norma proyectada, así como sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.La memoria también incorpora un apartado relativo a la tramitación del proyecto, con particular referencia a las consultas efectuadas en el trámite de audiencia y a los informes evacuados en el curso de la tramitación, con especial mención de las observaciones formuladas y la forma que han sido tenidos en cuenta por la Dirección General de Atención Primaria, en cuanto órgano proponente de la norma.Sobre el impacto económico y presupuestario, la memoria destaca que la regulación de los requisitos de acreditación de las Sociedades Profesionales de Atención Primaria no supone incremento de gasto alguno y, en particular, por lo que se refiere al Registro de Sociedades de Profesionales de Atención Primaria, que se crea en virtud del proyecto de decreto, se subraya que dadas sus características quedará constituido y desarrollará sus funciones con los medios personales, materiales y económicos de la Dirección General de Ordenación e Inspección, sin que proceda efectuar incremento presupuestario alguno.En cuanto al impacto por razón de género, se menciona que el contenido de la norma proyectada no tiene efectos sobre la situación entre hombres y mujeres en relación a la igualdad de oportunidades.No obstante lo dicho sobre la adecuación de la memoria a lo establecido en el artículo 2 del Real Decreto 1083/2009, debe destacarse que la memoria no incluye un listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor del decreto proyectado, si bien ello responde a que la aprobación del proyecto no implica derogación de normas anteriores, por lo que no cabe realizar ninguna objeción en este punto.3.- En aplicación del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno, conforme al cual “en todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica”, se ha unido al expediente el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería, que promueve la aprobación de la norma, fechado el 2 de septiembre de 2013.4.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Decreto 210/2003, de 16 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones, se han evacuado informes de las Secretarías Generales Técnicas de la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno y de la Consejería de Economía y Hacienda. Las Consejerías de Educación, Juventud y Deporte, la de Transportes, Infraestructuras y Vivienda, la de Sanidad, la de Empleo, Turismo y Cultura, así como la de Asuntos Sociales han remitido escrito señalando que no efectuaban observaciones. 5.-Por lo que se refiere al cumplimiento del trámite de audiencia e información pública, el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 105 a) de la Constitución, dispone que:“elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado”.No obstante, de acuerdo con la letra d) del mismo precepto, “no será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b)”.Sobre este trámite recuerda la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2013 (Recurso num.461/2010) lo siguiente:“el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto”.En el presente caso, este trámite ha sido debidamente cumplimentado pues consta haberse dado traslado del proyecto a las organizaciones sindicales (Documentos 13 y 14 del expediente), quienes han formulado alegaciones que se han considerado por la Consejería proponente que exceden del ámbito del proyecto de decreto, en cuanto que vienen referidas a lo que dichas organizaciones califican como “privatización” de los centros de salud, cuestión ajena al objeto de la norma proyectada cual es, como hemos dicho, establecer los requisitos y el procedimiento de acreditación de las Sociedades de Profesionales Sanitarios de Atención Primaria.Además se ha dado traslado del proyecto a diversas asociaciones y colegios de profesionales sanitarios que representan los intereses colectivos de las profesiones potencialmente implicadas por la normativa que se propone. Consta que se han formulado observaciones al proyecto por el Ilustre Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la 1ª Región, que también se ha considerado en esencia que exceden del ámbito del proyecto, en cuanto que aluden a la falta de habilitación normativa para ampliar la cartera de servicios de los centros de atención primaria, cuestión ésta que no es objeto de regulación por el proyecto. Por parte de la Asociación de Médicos y Titulados Superiores de Madrid se formulan alegaciones en contra del plan de sostenibilidad de la sanidad madrileña sin realizar observaciones concretas al proyecto de decreto. Igualmente la Asociación Madrileña de Pediatría de Atención Primaria se ha manifestado en el sentido de no entrar a valorar el proyecto. También la Sociedad Española de Médicos Generales y de Familia manifestó no realizar juicio alguno ni a favor ni en contra del proyecto. Por último la Sociedad de Pediatría de Madrid y Castilla La Mancha se limita a remitir un comunicado sobre su oposición a entrar a valorar el proyecto.6.- Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1 a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos Servicios emitan dictamen con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter meramente organizativo. Por ello se ha evacuado por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid informe de 30 de agosto de 2013, formulando algunas consideraciones de carácter esencial a la tramitación del proyecto y observaciones al articulado que han sido tenidas en cuenta por el centro directivo promotor de la norma, según consta en la memoria de impacto normativo de 2 de septiembre de 2013 que figura en el expediente.7.- De conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 7/2012, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid se ha emitido el informe preceptivo de la Dirección General de Presupuestos y Recursos Humanos de la Consejería de Economía y Hacienda.8.- El proyecto de decreto sometido a dictamen adolece de un defecto de índole procedimental. En efecto, de acuerdo con lo estipulado en el párrafo segundo del artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, después de la reforma operada por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, “en todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo”. Dicho informe no se ha incorporado al expediente. En adición a ello y a pesar de lo expuesto, debe resaltarse la importancia del informe de impacto por razón de género. Así, dicha exigencia hay que contemplarla no desde un punto de vista pasivo, en cuanto que la norma que se propone no genera discriminación, sino desde una perspectiva activa, es decir, que se haya de valorar en qué medida contribuya a generar igualdad. No obstante, en una interpretación antiformalista y atendiendo al sentido teleológico del artículo 24.1.b) de la Ley del Gobierno, el defecto puede entenderse salvado por cuanto que el proyecto de decreto ha sido remitido a la Consejería de Asuntos Sociales, Consejería competente en materia de igualdad de género, sin que se hayan formulado observaciones ni objeciones al mismo por razón del impacto de género que la norma pudiera presentar. El propio Real Decreto 1083/2009 señala en relación a este informe que: “se analizarán y valorarán los resultados que se puedan seguir de la aprobación del proyecto desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto recogidos en la Guía Metodológica a que se refiere la disposición adicional primera” (artículo 2.1.e). CUARTA.- Cuestiones materiales.Procede a continuación analizar el contenido de la norma proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o conveniente considerar alguna cuestión de carácter jurídico. Debe destacarse la depuración que ha sufrido la norma durante su tramitación, como muestra el hecho de que este proyecto que dictaminamos es el cuarto de los elaborados por el centro directivo proponente, ya que se han ido acogiendo, en buena medida, según consta en la última memoria de análisis de impacto normativo que obra en el expediente, las observaciones jurídicas y de técnica normativa que se han ido formulando por los órganos preinformantes.Nuestra primera consideración ha de referirse a la parte expositiva que, como hemos detallado en los antecedentes de hecho de este dictamen, cumple con el contenido que le es propio, a tenor de la Directriz 12 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005. De esta manera describe la finalidad de la norma, contiene los antecedentes normativos e incluye también las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Además recoge de manera adecuada la fórmula promulgatoria con la necesaria referencia al dictamen de este órgano consultivo.Ahora bien, por lo que se refiere a la competencia para la aprobación de la norma, debe destacarse, como ya ha puesto de manifiesto algún órgano preinformante, que los dos últimos párrafos de la parte expositiva generan confusión al aludirse a la potestad reglamentaria de la Consejería de Sanidad.En este punto conviene recordar que el Consejo de Gobierno tiene reconocida genérica y originariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid “en materias no reservadas en este Estatuto a la Asamblea” y que a nivel infraestatutario, la ya citada Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, en su artículo 21 g), recoge dentro de las atribuciones del Consejo de Gobierno, la de “aprobar mediante Decreto los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes emanadas de la Asamblea, así como los de las Leyes del Estado cuando la ejecución de la competencia corresponda a la Comunidad de Madrid en virtud del Estatuto de Autonomía, o por delegación o transferencia, y ejercer en general la potestad reglamentaria en todos los casos en que no esté específicamente atribuida al Presidente o a los Consejeros”. La atribución de la potestad reglamentaria al Gobierno, ha de entenderse sin perjuicio de las habilitaciones específicas que pueden conferirse a los Consejeros. En la norma proyectada no se plantean dudas ya que se pretende aprobar como Decreto del Consejo de Gobierno, habilitando posteriormente al consejero de Sanidad para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el proyecto de decreto (disposición final primera), si bien puesto que la introducción de los citados párrafos puede redundar en perjuicio de la claridad de la norma con menoscabo de la seguridad jurídica, convendría suprimir la referencia a la potestad reglamentaria de la Consejería de Sanidad, limitándose a la alusión al ámbito material de sus competencias. Además, cuando en la parte expositiva se refiere a la potestad reglamentaria del Gobierno debería mencionarse, como hemos señalado ut supra, el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid. Por otro lado, conforme a la Directriz 31 del citado Acuerdo del Consejo de Ministros del año 2005, la división correcta de los artículos es el apartado, por lo que no resulta correcta la referencia al punto 3 del artículo 88 de la Ley 12/2001 que se contiene en el párrafo de la parte expositiva que precede a la formula promulgatoria, ya que debería aludirse al apartado 3 del mencionado artículo conforme a lo expuesto.Finalmente, conforme a la Directriz 80, la primera cita de las leyes que se mencionan en la parte expositiva, debe realizarse, como así se hace de forma completa si bien puede abreviarse en las demás ocasiones señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha.El capítulo I relativo a “Disposiciones Generales”, consta de dos artículos.El artículo 1 responde al contenido propio de una disposición de carácter general, cual es, fijar el objeto de la norma, en este caso, regular el procedimiento y los requisitos necesarios para la obtención de la acreditación de las sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 88 de la Ley 12/2001. Ninguna objeción cabe analizar al precepto citado desde el punto de vista de su contenido, si bien al citar el artículo 88 de la Ley 12/2001, se recomienda la economía de cita de acuerdo con la Directriz 80 mencionada al hablar de la parte expositiva.Por lo que se refiere al artículo 2 del proyecto entendemos que carece de contenido al limitarse a la remisión a otros capítulos de la norma proyectada y a la LRJ-PAC, por lo que se recomienda su supresión. En el caso de mantenerse el precepto citado, debe tenerse en cuenta que al aludir a cuestiones procedimentales no resulta correcta su ubicación en la parte de la norma relativa a disposiciones generales, la cual debe circunscribirse al objeto de la norma, definiciones y ámbito de aplicación (Directriz 19), de manera que su ubicación correcta sería en la parte procedimental de la norma proyectada.El capítulo II bajo la rúbrica “Del régimen jurídico de las acreditaciones”, contiene dos artículos, el primero relativo a los requisitos para que las sociedades profesionales puedan obtener la acreditación como sociedades de profesionales sanitarios en el ámbito de la Atención Primaria y el segundo en cuanto al órgano competente para conceder o denegar la oportuna acreditación.El artículo 3 lleva por rúbrica de manera genérica “Requisitos”, lo que resulta bastante impreciso, pues en realidad lo que se regula en este precepto como hemos dicho son los requisitos que han de cumplir las sociedades profesionales para poder solicitar la acreditación como sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria, matización que debería incorporarse al título que encabeza el precepto como a la redacción de éste. En este sentido sugerimos a título orientativo la siguiente redacción para el párrafo que encabeza el artículo que comentamos:“Las sociedades profesionales, para obtener la acreditación como sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria, deberán reunir los siguientes requisitos:”.Con el mismo ánimo de coadyuvar en la mejora de la redacción del mencionado artículo, y en cumplimiento de la Directriz 101 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa, que recomienda respetar el orden normal de los elementos de la oración, prescindiendo del hipérbaton, sugerimos una nueva redacción en los apartados b), c) y d) del artículo 3 que deberán ser iniciados con los verbos en infinitivo simple.Sobre el contenido de este artículo no plantea dudas de legalidad en cuanto que por lo que se refiere a los requisitos de constitución como sociedades profesionales se limita a la remisión a la LSP, por la que se regulan las sociedades profesionales y de otra, establece los requisitos específicos que deben reunir las sociedades profesionales que aspiren a la acreditación en la Comunidad de Madrid como sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria, lo que corresponde al ámbito de la potestad reglamentaria del Gobierno, que es en este punto respetuoso con el marco de lo establecido en el artículo 88 de la Ley 12/2001.En el artículo 4 debería especificarse el rango del órgano administrativo competente para conceder o denegar las autorizaciones, que debería ser una Dirección General, en consonancia con el artículo 12 en el que se establece el recurso de alzada ante el titular de la Consejería de Sanidad.El Capítulo III regula el procedimiento para la acreditación. En relación con la solicitud de acreditación se observa que el proyecto de decreto se acompaña de un documento que se denomina “solicitud de acreditación de sociedades de profesionales sanitarios de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud que opten a la gestión indirecta de centros de salud”, validado por la Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los Criterios de Calidad de la Actuación Administrativa en la Comunidad de Madrid. La forma correcta de incorporar la mencionada solicitud al proyecto de decreto es como Anexo (Directriz 44) que al ser único no deberá ir numerado y que deberá titularse con la alusión a que se trata de un modelo de solicitud. Incorporado de esta forma al proyecto de decreto, el artículo 5 debería contener una remisión al mismo.En el apartado 1 del artículo 5 se establece que será el representante legal de la sociedad el que deba presentar la solicitud ante el órgano competente en materia de acreditación y evaluación de centros y servicios sanitarios de la Comunidad de Madrid. Consideramos que la solicitud también podría ser presentada por un apoderado de la sociedad, por lo cual sugerimos que se incluya en el precepto con la siguiente redacción “… a través de su representante legal o de un apoderado”.En el apartado 2 del artículo 5 se aborda la regulación de la documentación que ha de acompañarse a la solicitud de acreditación que se concreta en la aportación de dos certificaciones. La primera es una certificación expedida por el órgano competente del correspondiente colegio profesional en que esté inscrita la sociedad profesional en la que deben figurar una serie de datos relativos a la misma. Esta previsión viene amparada por lo dispuesto en el artículo 8.4 de la LSP que establece la obligación de que las sociedades profesionales se inscriban en el Registro de Sociedades Profesionales del Colegio Profesional que corresponda a su domicilio, “a los efectos de su incorporación al mismo y de que éste pueda ejercer sobre aquélla las competencias que le otorga el ordenamiento jurídico sobre los profesionales colegiados”. La exposición de motivos de la citada ley indica respecto al sistema registral de las sociedades profesionales que “se confía a los Colegios Profesionales a fin de posibilitar el ejercicio de las facultades que el ordenamiento jurídico les confiere en relación con los profesionales colegiados, sean personas físicas o jurídicas”. La inscripción en el Registro Profesional es posterior a la realizada en el Registro Mercantil, pues el mismo artículo establece que el registrador mercantil comunicará de oficio al Registro de Sociedades Profesionales la práctica de las inscripciones, con el fin de que conste al Colegio la existencia de dicha sociedad y de que se proceda a recoger dichos extremos en el citado Registro Profesional. Dicho esto, la certificación expedida por el correspondiente Colegio Profesional a la que alude el artículo 5.2 a) del proyecto de decreto, constituye por su propia naturaleza una forma de prueba documental mediante la cual el colegio certificante incorpora a la certificación los datos que obran en el Registro de Sociedades Profesionales, reproduciendo su contenido, de manera que hace innecesaria la presentación de una documentación que ya ha sido previamente calificada por el registrador mercantil. Este parece ser el sentido del precepto que venimos comentando cuando alude a la presentación de la certificación junto a la solicitud, sin embargo no se compadece con lo establecido en el último párrafo del mencionado artículo cuando exige la presentación de “originales y copia de los documentos para su cotejo por la administración”. Si solo ha de presentarse la certificación como se colige del primer párrafo del artículo 5.2 a) resulta improcedente la inclusión del referido último párrafo. De igual manera el apartado 3 del artículo 5 resulta contrario a lo dispuesto en el apartado anterior del mismo artículo, cuando contiene la referencia a “la documentación requerida”, pues como acabamos de exponer del tenor literal del precepto se desprende que la certificación sustituye la aportación de otra documentación.El contenido del articulado correspondiente a ese capítulo referido al procedimiento de acreditación no nos merece, en líneas generales, ninguna tacha desde el punto de vista jurídico, al haberse acogido las observaciones que se han formulado por los órganos preinformantes, lo que ha contribuido a la mayor adecuación de los preceptos al ordenamiento jurídico y en particular a lo dispuesto en la LRJ-PAC.No obstante lo dicho, entendemos oportuno indicar que el artículo 8 de la norma proyectada lleva por rúbrica “Validez de la acreditación”, cuando lo que se pretende regular es algo más limitado que lo que el mencionado título sugiere, cual es, el periodo de validez o la vigencia de la acreditación, por lo que sugerimos que esta matización se refleje en el título del artículo que venimos comentando, que podría llevar como rúbrica “Vigencia de la acreditación”. Asimismo debería añadirse al final del artículo la frase “sin perjuicio de la renovación prevista en el artículo siguiente”.QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.En términos generales el proyecto de decreto se ajusta a las directrices de técnica normativa aprobadas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, que resultan de aplicación, sin perjuicio de algunas observaciones que hemos ido apuntando a lo largo del presente dictamen y algunos defectos gramaticales, de puntuación y redacción que deben corregirse.Así, en el inicio del segundo párrafo de la parte expositiva debe de ponerse una coma después de “En este sentido”. También debe de ponerse una coma en el apartado 2 del artículo 6 después de “Efectuada la comprobación” y después del término “exigidos”.Debe señalarse que en los artículos 6.2 y 7.2 de la norma proyectada se cita de manera incorrecta la LRJ-PAC, cuyo nombre correcto es “de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. No obstante debe recordarse que conforme la Directriz 80, la primera vez que se cita una ley debe hacerse de forma completa y puede abreviarse en las demás ocasiones señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha.En el apartado 3 del artículo 13 y en la disposición final primera el término “Consejero” deberá escribirse la inicial en minúscula.En las disposiciones finales primera y segunda el término “Decreto” deberá escribirse con la letra inicial en minúscula, en aplicación del apartado b) 2 del Apéndice del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.Atendiendo a la Directriz 43 incorporada en el citado Acuerdo, la referencia al “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid” contenida en la disposición final segunda debe ir entrecomillada.En mérito a cuanto antecede, el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid formula la siguiente
CONCLUSIÓN
La Comunidad de Madrid ostenta la competencia para dictar la norma proyectada y, una vez consideradas las observaciones efectuadas en el cuerpo del presente dictamen, que no tienen carácter de esenciales, puede someterse su aprobación al Consejo de Gobierno, bajo la fórmula “de acuerdo con el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid”.
VOTO PARTICULAR DISCREPANTE QUE FORMULA AL PRESENTE DICTAMEN EL CONSEJERO, DON PEDRO SABANDO SÚAREZ
«El consejero electivo D. Pedro Sabando Suárez, al amparo del artículo 39 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, con todo respeto a los criterios expuestos por el resto de consejeros de este órgano consultivo, formula voto particular al dictamen aprobado por el Pleno el 2 de octubre de 2013 sobre consulta planteada por el consejero de Sanidad, al amparo del artículo 13.1.c) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, sobre proyecto de decreto del Consejo de Gobierno, por el que se regulan los requisitos de acreditación de las sociedades de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud.En este voto particular no se pretende realizar consideración ni valoración alguna sobre la posibilidad de gestionar de forma indirecta los centros de atención primaria, modalidad de gestión perfectamente amparada por nuestro ordenamiento jurídico y respecto de la cual la decisión corresponde a quien ostenta la acción de gobierno.Sin perjuicio de compartir en buena medida muchas de las cuestiones expresadas en el dictamen, lo que pretendo es reflexionar sobre las cuestiones del proyecto de decreto que me han suscitado dudas de legalidad y que considero debían haber sido tratadas en el dictamen aprobado por la mayoría del Pleno del Consejo Consultivo, aunque fuera para despejarlas con mejores argumentos jurídicos que los que trataré de exponer a continuación. El objeto del proyecto de decreto es la regulación de los requisitos que deben reunir las sociedades de profesionales sanitarios para poder obtener acreditación con la finalidad de poder concurrir a la oferta de la gestión de los centros de atención primaria del Servicio Madrileño de Salud (SERMAS), de acuerdo con lo previsto en el artículo 88 de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid (LOSCAM). En la consideración de derecho segunda, el dictamen, acertadamente, expresa que el proyecto de decreto debe limitarse a regular la acreditación de las sociedades de profesionales, pues ello es lo mandatado en el artículo 88 LOSCAM, aseveración en la que convengo. Sin embargo, en la misma consideración jurídica se añade, de forma acrítica, que la norma proyectada se desenvuelve dentro del régimen establecido en la Ley 2/2007, de 15 de marzo de Sociedades Profesionales (LSP). En efecto, el proyecto de decreto se ciñe a lo dispuesto en la LSP y la cuestión es que, en atención al precepto legal que desarrolla, ello no debería ser así. El artículo 88.2 de la LOSCAM utiliza la expresión “sociedad de profesionales” (expresión que utiliza también el propio título del proyecto de decreto así como sus artículos 1 y 2).El artículo 88.3, por su parte, utiliza la expresión “sociedades profesionales”, pero en un contexto que citaré literalmente: “El Consejo de Gobierno, mediante decreto, determinará los requisitos necesarios para acreditar las sociedades profesionales a que se refiere el apartado anterior”. El apartado anterior, artículo 88.2 LOSCAM dispone: “Cuando la gestión de los centros de atención primaria se realice por cualquiera de las formas de gestión indirecta previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, podrá ofrecerse la gestión de los centros preferentemente a las sociedades de profesionales con personalidad jurídica propia, que estén constituidas total o mayoritariamente por profesionales sanitarios que prestan sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud”.En definitiva, los requisitos de acreditación deben venir referidos a “las sociedades de profesionales con personalidad jurídica propia, que estén constituidas total o mayoritariamente por profesionales sanitarios que prestan sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud”, sin que quepa sustituir este concepto por el de “sociedades profesionales” en virtud de lo dispuesto en el apartado 3, cuyo único contenido es la habilitación al Consejo de Gobierno para efectuar la acreditación.En este punto reside mi discrepancia con el dictamen aprobado por la mayoría: creo que la sustitución del concepto “sociedades de profesionales” por el de “sociedades profesionales” no se ajusta a lo previsto en el artículo 88 de la LOSCAM, cuyo desarrollo pretende el proyecto de decreto. El artículo 3 del proyecto de decreto en su apartado a) impone a las sociedades de profesionales con personalidad jurídica propia, que estén constituidas total o mayoritariamente por profesionales sanitarios que prestan sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud, como requisito para obtener la acreditación “estar debidamente constituidas de acuerdo con lo establecido en la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de Sociedades Profesionales”.Esta exigencia podría entrañar una restricción de acceso a la acreditación para aquellos profesionales sanitarios que no puedan constituirse en sociedad profesional.El artículo 1.1 de la Ley 2/2007, de 15 de marzo de Sociedades Profesionales dispone que “es actividad profesional aquella para cuyo desempeño se requiere titulación universitaria oficial, o titulación profesional para cuyo ejercicio sea necesario acreditar una titulación universitaria oficial, e inscripción en el correspondiente Colegio Profesional”.Sin embargo, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de servicios de salud en su artículo 6.2.b) regula como personal estatutario sanitario al personal de formación profesional, que define como “quienes ostentan la condición de personal estatutario en virtud de nombramiento expedido para el ejercicio de profesiones o actividades profesionales sanitarias cuando se exija una concreta titulación de formación profesional”.De acuerdo con este último precepto citado, existen profesionales sanitarios con titulación de formación profesional, no universitaria, que por ello mismo, no pueden constituirse en sociedades profesionales, pero sí en sociedades de profesionales a través de cualquiera de las otras formas societarias reguladas en el ordenamiento mercantil (sociedad anónima, limitada, cooperativa, etc.).No me refiero aquí al personal estatutario no sanitario de gestión y servicios (administrativos, celadores, etc.) sino al personal estatutario sanitario, el cual puede ser tanto de formación universitaria como de formación profesional, mencionaré, por poner ejemplos claros, a los técnicos en cuidados de enfermería (antes denominados auxiliares de enfermería), técnicos de laboratorio o técnicos de radiodiagnóstico. Por lo que expongo, la regulación que el proyecto de decreto establece respecto de los requisitos para obtener acreditación es restrictiva, incluso excluyente, para los profesionales sanitarios con formación profesional no universitaria.Por otro lado, no puedo compartir el empeño mostrado en el dictamen por ceñir su contenido al texto del proyecto en relación, exclusivamente, con el apartado 3 del artículo 88 LOSCAM y ello porque la acreditación de las sociedades de profesionales que regula dicho precepto tiene como única finalidad que las mismas puedan concurrir a la oferta de gestión indirecta de los centros de atención primaria. Por más que se desarrolle el procedimiento de acreditación, conforme exige el apartado 3 del artículo 88 LOSCAM, ese procedimiento no puede ignorar el resto del contenido del artículo.Como expone el informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, obrante en el expediente, la naturaleza jurídica de una disposición de carácter general conlleva la innovación del ordenamiento jurídico, lo que a su vez implica que produzca unos efectos. A estos efectos me estoy refiriendo en este voto particular: la exclusión de profesionales sanitarios con formación profesional no universitaria de la posibilidad de obtener acreditación tiene como efecto la imposibilidad para ellos de concurrir a la oferta de gestión indirecta de los centros de atención primaria con la preferencia en la adjudicación establecida en dicho precepto, lo que, además, elude la finalidad expresa del mismo: “(…) promover un mayor grado de implicación de los profesionales”.Considero, por lo tanto, que el proyecto de decreto, al exigir como requisito para obtener la acreditación que las sociedades de profesionales con personalidad jurídica propia, que estén constituidas total o mayoritariamente por profesionales sanitarios que prestan sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud se constituyan en sociedades profesionales, establece una regulación restrictiva que pudiera resultar contraria a las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, así como a la legislación estatal en materia de contratación pública por dificultar o impedir la libre concurrencia competitiva en el ámbito de la contratación de la gestión de los centros de atención primaria.Esta restricción podría, a su vez, tener repercusiones en materia de competencia.En este sentido, la Comisión Nacional de la Competencia hizo pública el 8 de febrero de 2011 una Guía sobre Contratación y Competencia, en ella señala que entre las fases del procedimiento de contratación que afectan a la competencia se encuentra el acceso a las licitaciones. Esta es la cuestión que encontramos en el proyecto de decreto. Subrayo, una vez más, que el objeto del mismo es establecer los requisitos para obtener acreditación por parte de las sociedades de profesionales sanitarios a que se refiere el apartado anterior, es decir, a las que se podrá ofrecer la gestión de los centros (artículo 88.2 LOSCAM). Esta imposibilidad de obtener acreditación para determinados colectivos de profesionales que no pueden constituirse como sociedades profesionales introduciría una limitación a la libertad de concurrencia para la gestión de los centros de atención primaria (objeto exclusivo de la acreditación, no se olvide), distinta e independiente del cuestionamiento planteado ante el Tribunal Constitucional en relación con la palabra “preferentemente” incluida en el artículo 88 de la LOSCAM.Opino que esta materia debería haber sido objeto de un mayor examen en el procedimiento de tramitación del proyecto de decreto y en el dictamen de este Consejo: Por carecer la Comunidad de Madrid de normativa propia relativa al procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general devienen aplicables, como derecho supletorio, el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno y el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria de análisis de impacto normativo cuyo artículo 2.1.c) exige que se pronuncie sobre el impacto económico y presupuestario, lo que debe comprender: “el impacto sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, así como la detección y medición de cargas administrativas”.El informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid ya advirtió sobre ello al indicar: “Así las cosas, esta Abogacía General considera que debe emitirse, por órgano competente, la correspondiente Memoria de impacto normativo, con el contenido específico señalado por el Real Decreto 1083/2009.Esta consideración tiene carácter esencial”.Tal y como hemos expuesto, la memoria de impacto normativo no cumple con lo establecido en el artículo 2.1.c) del citado Real Decreto, por lo que se ha ignorado lo advertido, con carácter esencial, en el informe de la Abogacía General. El dictamen, por su parte, salva esta omisión con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional del año 2006, anterior, por lo tanto, a la propia norma que establece la exigencia de la memoria de impacto normativo con un contenido preceptivo, que es de 2009.El apartado c) del artículo 3 se aparta también respecto de lo regulado en el artículo 88 ya que este exige que las sociedades de profesionales estén constituidas total o mayoritariamente por profesionales sanitarios.El artículo 3.c) del proyecto de decreto modifica este elemento subjetivo (profesionales sanitarios) e introduce nuevas posibilidades no previstas en el artículo 88 LOSCAM:Que la mayoría del capital social y de los derechos de voto o la mayoría del patrimonio y del número de socios (en las no capitalistas) pueden pertenecer:- A personas físicas.- A socios de sociedades profesionales. Las personas físicas podrían no ser profesionales sanitarios.Los socios de sociedades profesionales podrían ser tanto personas físicas (que, igualmente, podrían no ser profesionales sanitarios) como jurídicas (empresas, asociaciones, fundaciones, etc.)Para estos nuevos sujetos, no previstos en el artículo 88 LOSCAM, el proyecto de decreto introduce un requisito temporal que tampoco se regula en la citada Ley: que presten o hayan prestado servicios en el SERMAS durante al menos un año dentro de los últimos cinco. La redacción del precepto no esclarece si ello es predicable respecto de las personas físicas o socios de sociedades profesionales o respecto de las propias sociedades profesionales, por lo que convendría mejorar la redacción en este aspecto, en caso de que se decida mantener la inclusión de estos sujetos que no aparecen en el artículo 88 LOSCAM y que difícilmente puede entenderse que tengan cabida en su desarrollo si, como expone la memoria, “se trata de dar respuesta a una demanda que llevan poniendo de manifiesto los profesionales sanitarios que trabajan en la Comunidad de Madrid desde hace años”, ya que la regulación contenida en el proyecto de decreto excluye de la posibilidad de obtener acreditación a los profesionales sanitarios que en la actualidad presten servicio si no lo han prestado al menos durante un año y, además, permite la acreditación de sujetos que hayan prestado servicio durante un año aunque no lo hagan en la actualidad.El apartado d) del proyecto de decreto trae causa de la sustitución del concepto de sociedades de profesionales por el de sociedades profesionales. Como vengo exponiendo, dicha sustitución no parece ajustada a Derecho.El artículo 5.2 exige una certificación del colegio profesional correspondiente como documentación preceptiva junto a la solicitud de acreditación. Ello implica un nuevo impedimento para que obtengan la acreditación profesionales sanitarios para los que no exista colegiación. Por otro lado, el propio órgano competente para acreditar podría verificar el cumplimiento de los requisitos en dicho precepto mediante la aportación de otra documentación (por ejemplo escrituras) sin que fuera necesaria la certificación del colegio profesional.El proyecto de decreto no contiene previsión alguna sobre el régimen de incompatibilidades de los profesionales sanitarios que constituyan estas sociedades. A este respecto procede recordar que el artículo 93 de la Ley General de Sanidad dispone que “No podrán ser vinculados los hospitales y establecimientos del sector privado en el Sistema Nacional de Salud, ni se podrán establecer conciertos con centros sanitarios privados, cuando en alguno de sus propietarios o en alguno de sus trabajadores concurran las circunstancias que sobre incompatibilidades del sector público y el privado establezca la legislación sobre incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas”. Así pues, no estaría permitido que personal que preste servicios en un centro privado pueda formar parte de una sociedad de profesionales a los efectos de lo dispuesto en el artículo 88.2 LOSCAM, circunstancia que podría considerarse en el proyecto de decreto como requisito subjetivo negativo para obtener la acreditación.Quisiera concluir insistiendo en que este voto particular no se pronuncia sobre la opción, política, de la gestión indirecta de los centros de atención primaria, puesto que dicha cuestión no es objeto de la consulta efectuada al Consejo Consultivo, sino que pretende poner de relieve ante el Consejero de Sanidad, como órgano consultante, los aspectos del proyecto de decreto que considero problemáticos, tomando en consideración los efectos a que podría dar lugar la aplicación del proyecto de decreto en su actual redacción si el mismo llega a ser objeto de aprobación por parte del Consejo de Gobierno».
Madrid, 7 de octubre de 2013