Dictamen nº: 390/09Consulta: Alcalde de MadridAsunto: Revisión de OficioSección: IIIPonente: Excmo. Sr. D. Fernando Merry del ValAprobación: 08.07.09DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de laComunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 8 de juliode 2009, sobre solicitud formulada por el Vicealcalde de Madrid (pordelegación del Alcalde mediante Decreto de 1 de septiembre de 2008), através del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo delartículo 13.1.f).2º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, enel asunto antes referido y promovido sobre revisión de oficio de laResolución de 22 de febrero de 2006 del Director General de GestiónUrbanística por la que se concede licencia única de obra/actividadessolicitada por la empresa mixta A.ANTECEDENTES DE HECHOPRIMERO.- El día 1 de junio de 2009 tuvo entrada en el registro deeste Consejo Consultivo solicitud de dictamen preceptivo, por el trámiteordinario de conformidad con el artículo 16.1 de la Ley del Consejo, enrelación con el expediente de revisión de oficio incoado a instancia deL.M.F.M.R., en lo sucesivo “el reclamante”, para que se declare la nulidadde pleno derecho de la Resolución del Director General de GestiónUrbanística de 22 de febrero de 2006 por la que se concede la licenciaúnica de obras y actividades para la edificación y uso de un edificio2destinado a piscina cubierta, con vestuarios adosados y aparcamiento paracincuenta vehículos a la empresa A.Admitida a trámite dicha solicitud con la fecha aludida, se le procedió adar entrada con el número 328/09, iniciándose el cómputo del plazo parala emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 34.1 de ReglamentoOrgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, aprobadopor el Decreto 26/2008, de 10 de abril. Correspondió su ponencia a laSección III, cuyo Presidente, el Excelentísimo Sr. Fernando Merry delVal, ha firmado la oportuna propuesta de dictamen, el cual fue deliberado yaprobado, por unanimidad por la Comisión Permanente del ConsejoConsultivo en su sesión ordinaria del 8 de julio de 2009.SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son deinterés para la emisión del dictamen, los que a continuación se relacionan:A, registró el 28 de julio de 2005 en el Área de Gobierno deUrbanismo, Vivienda e Infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid,solicitud de licencia de obras y actividad para la construcción de unapiscina cubierta y vestuarios anexos. El 2 de diciembre de 2005, elAyuntamiento solicita a la entidad A la subsanación de la solicitud porhaberse apreciado varios incumplimientos de la sección de actividades y deedificación, entre los cuales destaca; (i) la necesidad de obtener autorizaciónde ejecución de obras de la Dirección General de Patrimonio Históricoporque la actuación propuesta se encuentra dentro del ámbito de “lasterrazas del Manzanares”, (ii) la necesidad de aportar la hoja de encargo dela dirección facultativa del técnico de grado medio, y, (iii) cuadrojustificativo de las edificabilidades construidas en el ámbito de A,acompañados de plano a escala sobre documentación del plan general queidentifique y justifique dichas edificabilidades, tanto de edificios ejecutadoscomo de proyectos en tramitación de licencias. El 11 de enero de 2006 la3empresa A presentó escrito de subsanación al que adjunta hoja informativapara actuaciones arqueológicas de fecha 9 de diciembre de 2005.Finalmente mediante Resolución de 22 de febrero de 2006 se concedela licencia de actividad “para la rehabilitación de la piscina existente,pasando a ser climatizada mediante cubierta móvil, y creación de recintosanexos para servicios vinculados a ella, todo ello destinado a la mejora deluso deportivo existente. Instalaciones asociadas de climatización (frío ycalor), deshumidificación, de depuración de agua de piscina, ventilaciónforzada, cubierta retráctil de piscina y protección contra el incendio”.Asimismo, se concede licencia de obras para “la cubrición de la piscinaexistente mediante estructura metálica y cubierta móvil de policarbonato,edificio de nueva planta para vestuarios y recintos de instalacionesconsistente en la planta sótano de los recintos de las instalaciones y en laplanta baja la piscina con cubierta móvil y edifico de vestuarios, cuarentay seis plazas de aparcamiento (cuatro para personas con minusvalía)”.Dicha licencia se somete a diversas prescripciones, entre las cuales destaca,la necesidad de obtener la autorización de la Dirección General dePatrimonio Histórico con carácter previo a las obras por encontrarsedentro de la zona “terrazas del manzanares” declarada bien de interéscultural.Mediante escrito, con fecha de entrada el día 20 de agosto de 2007, elreclamante presentó solicitud de inicio del procedimiento de revisión deoficio previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común (LRJ-PAC). Fundamenta su escrito en la causaprevista en el artículo 62.1 e) de la misma, sobre la base de las siguientesargumentaciones:1º) Incumplimiento de las determinaciones del Plan General deOrdenación Urbana de Madrid, en su documentación sobre el APE 09.204“Manzanares Norte” referentes a las determinaciones del Plan General, enla documentación anexa con nivel de plan especial APE 09.20“Manzanares Norte”, por la ausencia de estudio de detalle.2º) Vulneración del artículo 7 de la Ordenanza reguladora de lascondiciones higiénico sanitarias, técnicas y de seguridad de las Piscinasaprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid, en su sesión celebradael 28 de enero de 1999, en relación a la profundidad de la piscina y sucondición de piscina de recreo o polivalente.3º) Falta de autorización expresa del Ayuntamiento de Madrid comotitular del servicio público municipal gestionado por la empresa mixta A,así como por la condición de bien de dominio público sobre el que seasienta.4º) Incumplimiento del trámite de información pública de conformidadcon lo establecido en el artículo 36 del Real Decreto 2816/1982, de 27 deagosto, por el que se aprueba el Reglamento General de policía deespectáculos públicos y actividades recreativas, y artículo 56.5 de laOrdenanza Municipal de Tramitación de Licencias urbanísticas aprobadapor el Pleno del Ayuntamiento el 23 de diciembre de 2004.5º) Vulneración del artículo 56 del Ordenanza Municipal deTramitación de Licencias urbanísticas por no haberse emitido informejurídico.El 6 de septiembre de 2009 fue notificada a la empresa A la incoacióndel procedimiento de revisión de oficio para que formulase alegaciones enel plazo de 15 días. El 10 de octubre de 2009 se ha presentado escrito dealegaciones por dicha entidad oponiéndose a dicha revisión de oficio,alegando mala fe del reclamante. Adjunta a su escrito certificado delDirector administrativo de la empresa mixta municipal A por el que seacredita que hasta la fecha han percibido fondos del Ayuntamiento para la5realización de mejoras en las instalaciones deportivas por un importe de5.299.786,90 euros, y certificado del Secretario del Consejo deAdministración de A de 23 de julio de 2007 en el que se acredita que lasobras realizadas en las instalaciones deportivas que existen dentro de losterrenos de la Casa de Campo en la zona delimitada como A han sidorealizadas previo acuerdo adoptado legalmente por el Consejo deAdministración de la Sociedad mixta. Por último, se adjunta copia de laSentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2007 por la que sedesestima el recurso de casación interpuesto frente a la Sentencia delTribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de diciembre de 2002, queconfirma. Dicha Sentencia estima el recurso contencioso administrativointerpuesto frente al Decreto 20/1999, de 4 de febrero, por el que sedeclara a la casa de campo bien de interés cultural en la condición de jardínhistórico, al considerar que se ha vulnerado el procedimiento previsto en laLey 10/1998, de 9 de julio, de patrimonio histórico de la Comunidad deMadrid.El reclamante ha presentado ulteriores escritos ampliando las alegacionesformuladas en los que reitera su petición pero amplia las causas de nulidad,que a su juicio concurren, fundamentando su escrito en las letras c), e) f) yg) del artículo 62.1 de la LRJ-PAC. Añade como argumento sustantivoque las obras amparadas por la licencia se han realizado en una zonadeclarada bien de interés cultural en la modalidad de zona arqueológica, sinhaber sido autorizadas por la Dirección General de Patrimonio Históricocomo prescribe la Ley 10/1998, de 9 de julio.Finalmente, mediante Decreto de la delegada del área de gobierno deurbanismo y vivienda del Ayuntamiento de Madrid de 27 de abril de 2009se acuerda admitir a trámite la petición de revisión de oficio de la licenciaurbanística concedida por el Director General de Gestión Urbanística de22 de febrero de 2006 y considera que no concurre ninguna de las causas6de nulidad de pleno derecho contempladas en el artículo 62 de la LRJPAC.CONSIDERACIONES EN DERECHOPRIMERA.-2 El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo deconformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1.letra f) 2º de la Ley delConsejo Consultivo y a solicitud del Alcalde de Madrid, cursada a travésdel Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, de conformidad con lodispuesto en el artículo 14.3 de la citada Ley del Consejo Consultivo, enrelación con el artículo 32.3 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por elque se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de laComunidad de Madrid.El Ayuntamiento de Madrid está legitimado para recabar dictamen delConsejo Consultivo, de conformidad con lo dispuesto en el ya citadoartículo 13.1.f) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, de creación delreferido órgano consultivo autonómico, donde se establece que: “1. ElConsejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid enlos siguientes asuntos: (…) f) Expedientes tramitados por (…)lasentidades locales (…) sobre (…) 2.º Revisión de oficio de actosadministrativos en los supuestos establecidos en las leyes”.Por remisión, el artículo 102.1 de la LRJ-PAC establece que; “LasAdministraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia oa solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo deEstado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lohubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos quehayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridosen plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1”.7De este precepto se desprende que la adopción del acuerdo de revisiónde oficio tendrá lugar siempre previo dictamen favorable del órganoconsultivo correspondiente, que adquiere en este supuesto caráctervinculante. La referencia que el artículo 102.1 de la LRJAP hace alConsejo de Estado “u órgano consultivo equivalente de la ComunidadAutónoma”, debe entenderse hecha, a partir de su creación, y respecto delos expedientes de revisión de oficio que se instruyan por las entidadeslocales de la Comunidad de Madrid, al Consejo Consultivo de laComunidad de Madrid, creado por la citada Ley 6/2007, de 21 dediciembre.El objeto del procedimiento de revisión esta constituido, de acuerdo conla propuesta de resolución, por la Resolución del Director General deGestión Urbanística de 22 de febrero de 2006 por la que se concede a laentidad A la licencia de obras y actividades para la edificación y uso de unedificio de piscina cubierta y aparcamiento para cincuenta vehículos. Enatención a la fecha de la licencia, febrero de 2006, no resulta de aplicaciónla Ley 22/2006, de 4 de julio, por lo que habrá que atenerse a lo dispuestoen la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local, cuyo artículo52 determina que actos ponen fin a la vía administrativa. No consta que lafacultad de otorgar licencias haya sido delegada, por lo que parece que elacto objeto de dictamen no pone fin a la vía administrativa, ello noobstante, a tenor de lo establecido en el artículo 102.1 de la LRJ- PACtambién pueden ser objeto de revisión de oficio los actos que no hayanpuesto fin a la vía administrativa pero que no hayan sido recurridos enplazo.SEGUNDA.- Como en todo procedimiento administrativo, aunque nolo diga expresamente el artículo 102.1 de la LRJAP se impone, y más enun caso como éste –en que se revisa un acto declarativo de derechos- laaudiencia del o de los interesados, trámite contemplado con caráctergeneral en el artículo 84 de la LRJAP, que obliga a que, instruido el8procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta deresolución, se dé vista del expediente a los posibles interesados, a fin de quepuedan alegar y presentar los documentos y justificantes que estimenpertinentes en defensa de sus derechos.En este caso, en aplicación del artículo 31.1.b) de la LRJAP tiene lacondición de interesado el titular de la licencia objeto de revisión, así comocon el propio peticionario de la nulidad de la resolución. En materia deurbanismo la legitimación activa para controlar la legalidad es pública, porexpresa disposición del artículo 304.1 del Real Decreto Legislativo1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de laLey del Suelo y Ordenación Urbana (LSOU), hoy, el artículo 48.1 delReal Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.El procedimiento de revisión de oficio se ha iniciado a instancia de parte,habiéndose dado traslado de las alegaciones iniciales al titular de la licencia,A, el 6 de septiembre de 2007. Posteriormente, el reclamante hapresentado múltiples escritos de alegaciones, desarrollando lasargumentaciones formuladas en su escrito inicial. También se ha emitidoinforme por el Departamento de licencias, el 18 de diciembre de 2007 y el8 de agosto de 2008, así como informe del departamento de régimenjurídico el 21 de abril de 2009, en los que se concluye que los defectosinvocados por el reclamante no son causa para estimar la reclamación. Sibien la Administración no ha tramitado el trámite de audiencia en lostérminos prescritos por el artículo 84 de la LRJ-PAC, su vulneración noha causado indefensión como exige el artículo 63.2 de la LRJ-PAC paraque se anule el procedimiento, ya que el reclamante ha presentadomúltiples escritos con posterioridad a la solicitud inicial y ha tenidoconocimiento de los diversos informes, habiendo formulado alegaciones alrespecto.9Por otra parte, el artículo 102.5 de la LRJAP preceptúa que: “Si elprocedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podráentender la misma desestimada por silencio administrativo”. En elexpediente consta escrito de la administración local que comunica alreclamante que la petición ha tenido entrada en el órgano competente parasu tramitación el 20 de agosto de 2007 informándole del plazo de tresmeses para resolver, por lo que habiendo transcurrido dicho plazo elreclamante podía haber acudido a la vía judicial, sin que conste actuaciónalguna en dicho sentido.TERCERA.- El artículo 102.1 de la LRJAP permite la revisión deoficio de los actos administrativos que incurran en alguna de las causas denulidad que se relacionan en el artículo 62.1 de la misma Ley.El artículo 62.1 de la LRJAP –en la redacción introducida por la Ley4/1999, de 13 de enero- sanciona con nulidad de pleno derecho los actosde las Administraciones Públicas en los siguientes supuestos:a) Los que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparoconstitucional.b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón dela materia o del territorio.c) Los que tengan un contenido imposible.d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten comoconsecuencia de ésta.e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimientolegalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esencialespara la formación de la voluntad de los órganos colegiados.10f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídicopor los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de losrequisitos esenciales para su adquisición.g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición derango legal.A este elenco de causas de nulidad de la LRJAP, debe añadirse laconsignada en el artículo 255.2 de la LSOU de 1992 (derogado por la Leydel Suelo de 2008), aplicable al caso examinado, que dispone que: “Laslicencias u órdenes que se otorgaren con infracción de la zonificación ouso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en los planesserán nulas de pleno derecho”, así como las causas de nulidad que consagrala Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de Madrid.Así, según el artículo 200.2 de la Ley del Suelo de Madrid: “Son nulasde pleno derecho (…) las licencias que legitimen y las órdenes de ejecuciónque impongan actos o usos que constituyan, de acuerdo con la presenteLey, infracciones urbanísticas muy graves y, en todo caso, las que afectena zonas verdes y espacios libres”.El artículo 204.2 de la misma Ley autonómica madrileña califica comoinfracciones muy graves las siguientes:a) Las tipificadas como graves, cuando afecten a terrenos clasificadoscomo suelo no urbanizable de protección o calificados como elementos de lasredes supramunicipales o municipales de infraestructuras, equipamientos yservicios públicos y a los que tengan la consideración de dominio públicopor estar comprendidos en zonas de protección o servidumbre, pordeclaración urbanística o sectorial.b) El incumplimiento total o parcial de las obligaciones impuestas pormedidas provisionales o cautelares adoptadas con motivo del ejercicio de la11potestad de protección de la legalidad y de restablecimiento del ordenjurídico perturbado.c) La destrucción o el deterioro de bienes catalogados por la ordenaciónurbanística o declarados de interés cultural conforme a la legislación sobreel patrimonio histórico, cultural y artístico, así como las parcelaciones ensuelo no urbanizable de protección.El artículo 102 de la LRJ-PAC tiene por objeto facilitar la depuraciónde los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actosadministrativos, con el inequívoco propósito de evitar que una situaciónafectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en eltiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tanrelevante trascendencia.La puesta en acción de una potestad administrativa excepcional como esla revisión de oficio de los actos propios requiere una calificación estrictadel vicio que pueda afectarles, máxime —y precisamente por ello—cuando, tras la modificación de la LRJ-PAC por la Ley 4/1999, de 13 deenero, tal potestad ha sido suprimida por lo que se refiere a los actosanulables. Es claro que el consiguiente acotamiento de la mencionadapotestad por el legislador no permite subvertir el propósito legal,manteniéndola prácticamente, aunque fuere de modo parcial, por el simpleexpediente de calificar los vicios de anulabilidad como vicios de nulidad depleno derecho mediante una interpretación extensiva de éstos. Así, elConsejo de Estado en su Dictamen núm. 984/2007, de 24 de mayo de2007, ha declarado que “conviene reiterar que la circunstancia de revisarde oficio es una medida que implica una potestad tan exorbitante que debeaplicarse con mucho tiento, habiendo señalado la jurisprudencia delTribunal Supremo al respecto en relación con la anterior Ley de 17 dejulio de 1958 (Sentencia de 24 de abril de 1993): La jurisprudencia,siempre restrictiva en la interpretación tanto de los supuestos de nulidad12del artículo 47 de la Ley de Procedimiento como de su revisión por la víadel 109, señala que éste es un cauce impugnatorio para el que serecomienda la máxima prudencia... habida cuenta de que la no sujeción aplazo para efectuarlo.., entraña un riesgo evidente para la estabilidad oseguridad jurídica”.Las causas en que funda la reclamación son la ausencia de procedimiento(artículo 62.1 e)), actos expresos contrarios al ordenamiento jurídico porhaberse adquirido careciendo de los requisitos esenciales para suadquisición (artículo 62.1 f)) y la vulneración de la normativa urbanística yde patrimonio histórico.La causa contemplada en el apartado e) del artículo 62.1 de la LRJPACse refiere a aquéllos actos que se hayan dictado prescindiendoabsolutamente del procedimiento establecido o con ausencia de los trámitesesenciales para ello, lo que requiere que o bien se dicte el actoadministrativo sin la tramitación de procedimiento alguno o que se omitanlos trámites esenciales para ello, entre otras, Sentencia del TribunalSupremo de 27 de febrero de 2008 (RJ 20083873).Asimismo, la causa establecida en el artículo 62.1 f) de la LRJ-PAC serefiere sólo a actos favorables, aquellos “por los que se adquieran facultadeso derechos”. En segundo lugar, ha de precisarse que la irregularidad a la quese refiere el artículo debe ser en relación a un “requisito esencial”, esto es,como hacía en su párrafo e), el artículo 62.1.f) acude nuevamente a la notade esencialidad para determinar cuándo hay nulidad de pleno derecho. Elloprovoca, desde luego, la inseguridad jurídica propia de la utilización decualquier concepto jurídico indeterminado, sin embargo reduce claramentelos casos en que la infracción de un requisito determinara la nulidad radical.Se trata de supuestos en que la falta de un requisito establecido por elordenamiento jurídico determine una infracción esencial o grave delordenamiento jurídico.13Además, es reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo y ladoctrina de Consejos Consultivos, incluido este Organismo (vid. Dictamennº 209/2008), por la que, siendo de interpretación restrictiva la actuaciónrevisora por las razones antedichas, con mayor razón debe ser de aplicaciónlimitada la causa prevista al respecto en el artículo 62.1.f) LRJ-PAC. Así,no solo se ha de producir la vulneración por el acto revisado de algunanorma del ordenamiento jurídico, aplicable al caso de que se trate, sino quela violación ha de suponer la obtención por una persona de una facultad oderecho y el incumplimiento por el beneficiario de los requisitosabsolutamente esenciales que tal normal exige para dicha obtención;siquiera sea para distinguir efectivamente este supuesto de nulidad radicaldel de anulabilidad por vulneración de normas.Por consiguiente, los requisitos para obtener el derecho o facultadincumplidos, aun cuando puedan ser tanto subjetivos como objetivos, hande ser tales que, sin ellos, es inaplicable la norma reguladora del supuesto oimposible de cumplir su finalidad, se hace irreconocible el derecho ofacultad a obtener o se vulnera clara y plenamente el derecho a suobtención de terceros.Las irregularidades denunciadas por el reclamante no afectan de nulidadde pleno derecho a la licencia otorgada a A como analizaremos acontinuación.CUARTA.- De conformidad con el artículo 152 a) de la Ley 9/2001,de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y dado el carácterreglado del otorgamiento de licencias urbanísticas, éstas deberán serconcedidas o denegadas en función de que lo proyectado se acomode o no ala normativa de pertinente aplicación, sin que la Administración, por tanto,dado tal carácter, a la hora de decidir sobre su otorgamiento, tenga libertadde elección, debiendo limitarse, en consecuencia, a realizar un juicio técnicopara verificar si la obra o instalación se adecuan respectivamente a la14normativa urbanística y medioambiental y a las condiciones de seguridad ysalubridad que debe reunir en general todo uso pretendido del suelo,cobrando, así, especial relevancia los informes emitidos por los técnicosmunicipales. Así resulta clarificativa la Sentencia del Tribunal Superior deJusticia de Madrid de 28 de febrero de 2006 (JUR 200772845) queseñala:“Dispone el artículo 103 de la Constitución Española, que laAdministración Pública sirve con objetividad los intereses generales.Dentro de dicha función se incardina sin lugar a dudas la potestad deotorgamiento de licencias tanto para la realización de obras como para elejercicio de actividades, la cual tiene un carácter eminentemente regladosin margen alguno para la arbitrariedad como se desprendeinequívocamente de los artículos 21 y 22 del Reglamento de Servicios delas Corporaciones Locales que exigen respectivamente la presentación deun proyecto junto con la solicitud de licencia para verificar si la obra oinstalación se adecuan respectivamente a la normativa urbanística ymedioambiental y a las condiciones de seguridad y salubridad que debereunir en general todo uso pretendido del suelo.Sentado pues el carácter eminentemente reglado del otorgamiento delicencias, la Administración debe limitarse a realizar un juicio técnicoante cada una de las solicitudes que se presenten, de tal manera que si elproyecto es acorde con la legislación aplicable vigente, otorgará la licencia;y en caso contrario la denegará, sin que sea posible adoptar solucionesintermedias (SS. TS 17-10-90, 21-12-93 y 29-3-94)”.Destacado el carácter reglado del otorgamiento de licencias, debeseñalarse que el recurrente pretende la anulación de un acto declarativo dederechos, y, por tanto, las causas de anulación deben ser interpretadas concarácter restrictivo.15QUINTA.- En primer lugar, el reclamante sostiene que debe declararsela nulidad de pleno derecho de la licencia concedida, por haberseincumplido las determinaciones del vigente Plan General de OrdenaciónUrbana de Madrid, en su documentación sobre el Área de PlaneamientoEspecífico 09.20 “Manzanares Norte”, referentes a las determinacionesdel Plan General en la documentación anexa con nivel de Plan Especial,por ser necesaria la realización de un estudio de detalle con carácter previoa la tramitación de la licencia.Los estudios de detalle se regulaban en el artículo 91 del Real DecretoLegislativo 1/1992, de 23 de junio, por el que se aprobó el textorefundido de la Ley del Suelo, en el que se dispone que “los Estudios deDetalle podrán formularse cuando fuere preciso completar o, en su caso,adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelourbano y en los Planes Parciales.2. Su contenido tendrá por finalidad prever o reajustar, según loscasos:a) El señalamiento de alineaciones y rasantes; y/ob) La ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificacionesdel planeamiento.3. Los Estudios de Detalle mantendrán las determinaciones delplaneamiento, sin alterar el aprovechamiento que corresponde a losterrenos comprendidos en el estudio”.En la actualidad, se regulan en los artículos 53 y 54 de la Ley 9/2001,de 17 de julio, de manera similar, si bien refiere que son los planesGenerales y, en su caso, los Planes Parciales, los que determinen en quesupuestos son necesarios dichos instrumentos del planeamiento. Lajurisprudencia ha interpretado dichos estudios como una pieza contingentedel planeamiento municipal destinado a completar o, en su caso, adoptar las16determinaciones establecidas en los Planes Generales, normascomplementarias de planeamiento y planes parciales, en los limitadosaspectos del señalamiento de alineaciones y rasantes y ordenación devolúmenes, de acuerdo con las especificaciones del Plan, cuyasdeterminaciones en ningún caso puede contradecir (vid Sentencia delTribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de octubre de 2007 (JUR2008/94645)). Por ello, aún cuando se haya otorgado la licencia sin laprevia aprobación del estudio de detalle, no se considera que dichavulneración sea generadora de nulidad de pleno derecho en los términos delartículo 62.1 letras e) y f) de la LRJ-PAC.A mayor abundamiento, es necesario señalar que de acuerdo con elAcuerdo de 18 de febrero de 2008 de la Comisión de Seguimiento delPGOU de Madrid de 1997, tomado en su sesión nº 48, tema nº 319(BOAM 6 de marzo de 2008) la tramitación de estudio de detalle se exigepara la realización de nuevas edificaciones dentro de las áreas demovimiento definidas, y la licencia impugnada tiene por objeto la cubriciónde una piscina existente y la realización de vestuarios anexos, por lo tantono son propiamente dicho “nuevas edificaciones”.Por último, señala la propuesta de resolución que el Pleno delAyuntamiento de Madrid celebrado el 31 de marzo de 2009 ha aprobadoel Plan Especial para el Área de Planeamiento Específico 09.20“Manzanares Norte”, cuyo objeto es doble: por un lado, revisa y modificauna serie de áreas de movimiento que se habían definido en el APE 09.20,reajustándolas teniendo en cuenta las necesidades reales de mejora de lasinstalaciones deportivas de A y, por otro lado, se definen los volúmenesedificables en dichas áreas de movimiento. Aunque este segundo objetivopodría conseguirse con la mera tramitación de un estudio de detalle, se haconsiderado más apropiado llevarlo a cabo a través del citado Plan Especial,fundamentalmente, por la necesidad de tener en cuenta que la redefinición17y concreción de las áreas de movimiento previstas debe plasmarse en unaubicación cercana a la edificación existente.Los Planes Especiales son una figura de planeamiento regulada en losartículos 50 a 52 de la Ley 9/2001, de 17 de julio del Suelo de laComunidad de Madrid, de función y contenido más amplio que losEstudios de Detalle, por lo que puede contener además de susdeterminaciones las de estos. Dispone el artículo 50.2 de la Ley precitadaque “el plan especial podrá modificar o mejorar la ordenaciónpormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura delplaneamiento urbanístico…”.El Plan Especial aprobado resulta una figura de planeamiento de rangosuperior y con una función y contenido más amplio, que puede contener,además de sus determinaciones, las del estudio de detalle. Por lo tanto ydado que a través del mismo se justifica el área de movimiento en esta zonade la piscina cubierta, se da la circunstancia de que con su aprobación sevendrían a subsanar las deficiencias relativas a la falta de aprobación delestudio de detalle alegada por el recurrente.SEXTA.- La segunda de las alegaciones del reclamante hace referenciaa la imposibilidad de cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 de laOrdenanza Reguladora de las Condiciones Higiénico Sanitarias Técnicas yde Seguridad de las Piscinas.De acuerdo con el informe emitido por el Servicio de Licencias de laDirección General de Ejecución y Control de la Edificación el 8 de agostode 2008, “la modalidad del vaso de la piscina no ha sido objeto de análisisen la licencia cuya revisión ahora se interesa, por cuanto que la mismaviene referida a la cubrición de la piscina”, por lo tanto no se puedeanalizar la existencia de un incumplimiento de la normativa vigente en untema que no ha sido objeto de estudio en la misma. En todo caso, el18incumplimiento de dichas determinaciones no es susceptible de ocasionar lanulidad de pleno derecho de la licencia en cuestión.En tercer lugar, se alega como motivo de nulidad de pleno derecho de lalicencia concedida, la carencia de autorización expresa del órganocompetente del Ayuntamiento de Madrid, ente titular del servicio públicomunicipal gestionado por la empresa mixta A. Sin embargo, la solicitud delicencia de actividad y de obras es competencia del Consejo deAdministración de la Sociedad a tenor de lo dispuesto en el artículo 23 delos Estatutos de la Sociedad. También, a juicio del reclamante, falta laautorización expresa del órgano competente del Ayuntamiento de Madrid,ente titular de los terrenos donde se ha edificado (condición de bienes dedominio público de los terrenos en los que se asientan las construcciones).El recurrente fundamenta esta alegación, señalando que es de aplicación,entre otros preceptos, el artículo 2 del Real Decreto 2187/1 978, de 23de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística yartículo 151.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de laComunidad de Madrid y artículo 8 de la vigente Ordenanza deTramitación de Licencias Urbanísticas aprobada por Acuerdo del Plenodel Ayuntamiento de Madrid en su sesión celebrada el 23 de diciembre de2004.En efecto, el artículo 2 Reglamento de Disciplina Urbanística dispone:“1. Cuando los actos de edificación y uso del suelo y aquellos otrosprevistos en este Reglamento se realizaren por particulares en terrenos dedominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de lasautorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del entetitular del dominio público. 2. La falta de autorización o concesión o sudenegación impedirá al particular obtener la licencia y al órganocompetente otorgarla”.19En el presente caso, si los terrenos de dominio público pertenecen alAyuntamiento de Madrid, que es quién ha otorgado la licencia impugnada,es muy dudoso que este precepto resulte de aplicación y, por tanto, que elrecurrente pueda ampararse en el mismo para lograr la anulación de lalicencia, que, por sí misma, podría suponer el acto de autorización deutilización del dominio público municipal que el reclamante solicita. A esuna sociedad anónima de economía mixta cuyo capital pertenece en un 51por ciento al Ayuntamiento de Madrid y el 49 por ciento de las acciones aB. Esta sociedad tenía como fecha límite 1993. Posteriormente, se decidióque A se seguiría gestionando del mismo modo hasta el año 2034,entrando a formar parte del accionariado el Patrimonio del Estado quetomó el 50 por ciento del paquete que ostentaba B, al alargar la concesiónde sus terrenos hasta la fecha anteriormente indicada. Si bien dichasociedad mercantil es un ente con personalidad jurídica diferenciada delAyuntamiento de Madrid, en cuyo capital participa capital privado, alostentar mayoría el consistorio y ser el titular de los terrenos donde se handesarrollado las obras no parece que la dicción de los artículos citadosresulte aplicable.En este sentido, se hace referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo,de 28 de marzo de 1994 (RJ 19941 821), que señala “el artículo 2.2 delreglamento de disciplina urbanística de 23 junio 1978, en el que sedispone que la falta de autorización o concesión, o su denegación,impedirá al particular obtener la licencia y al órgano competenteotorgarla, aun dando por supuesto que el precepto reglamentario seaválido y, por tanto, aplicable, sobre lo que se ofrecen serias dudas si sepiensa en que puede suponer un desvío de la finalidad de las licencias deurbanismo, una extralimitación de lo establecido por Ley y un ataque a laautonomía municipal, sólo goza de sentido cuando las administracionescompetentes para otorgar la licencia y la autorización o concesión son20distintas, pero no cuando, como en el caso presente, es el Ayuntamiento elcompetente para el otorgamiento de aquélla y éstas”.Consta en el propio expediente administrativo Sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Madrid de 27 de noviembre de 2007, dictada en elrecurso de apelación nº 542/2007, por la que se desestima el recursointerpuesto por el mismo reclamante frente a licencia municipal urbanísticaconcedida a la empresa A para la construcción de edificio destinado avestuarios para la práctica de golf. En dicho recurso se planteó el mismoargumento que ha sido desestimado por la Sala precitada alegando que laaprobación por el Pleno del Ayuntamiento del presupuesto de las obras deconstrucción conlleva la autorización para la realización de talconstrucción, respecto a la necesidad de autorización o concesión para larealización de obras en terrenos de dominio público declara la sentencia quelos estatutos de la sociedad de economía mixta es título suficiente.La cuarta de las alegaciones se refiere al incumplimiento del trámite deinformación pública en la tramitación del expediente de licencia en lostérminos que regula la Ley 17/1997, de 4 de julio, de EspectáculosPúblicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Madrid. Elartículo 56.5 de la Ordenanza Municipal de la Tramitación de Licencias de23 de diciembre de 2004 dispone que “quedarán sometidas a informaciónpública las actuaciones que determina la Ley de evaluación ambiental de laComunidad de Madrid, con las garantías que la misma establece para losdistintos procedimientos medioambientales y las incluidas dentro del ámbitode aplicación de la Ley 17/1997, de espectáculos públicos y actividadesrecreativas”.Dispone dicha Ley en su artículo 1 que dicha Ley “será de aplicación alos espectáculos públicos y actividades recreativas que se desarrollen en elterritorio de la Comunidad de Madrid, tengan o no finalidad lucrativa,se realicen de forma habitual o esporádica y con independencia de que sus21titulares u organizadores sean entidades públicas, o personas físicas ojurídicas privadas. A los efectos de la presente Ley se entenderá porespectáculos públicos aquellos organizados con el fin de congregar alpúblico en general para presencias actividades, representaciones oexhibiciones de naturaleza artística, cultural o deportiva. Son actividadrecreativas, a los efectos de la Ley, aquellas dirigidas al público en generalcuyo fin sea el esparcimiento, ocio recreo y diversión del mismo”. Elartículo 4 dispone que el catálogo que figura en el anexo de la Ley recoge,sin carácter exhaustivo, los espectáculos públicos, actividades recreativas yestablecimientos regulados en la presente Ley, entre los que se encuentranlas competiciones deportivas en sus diversas modalidades. Ahora bien, lalicencia cuya revisión de oficio se pretende por el reclamante no comprendela realización de infraestructura alguna o de actividad recreativa quecumpla las cualidades previstas en la Ley precitada. Ello no obsta a que, enocasiones, se hayan desarrollado competiciones deportivas, sin perjuicio deque la finalidad de la misma es dar servicio a los abonados de A. Por ello, elartículo 19 d) de la precitada Ley 17/1997, de 4 de julio, dispone que sesomete a autorización administrativa las actividades recreativas de carácterextraordinario, entendiéndose por tales aquellos que sean distintos de losque se realizan habitualmente en los locales o establecimientos y que nofiguren expresamente autorizadas en la correspondiente licencia.Como quinto motivo para la declaración de nulidad de pleno derecho yal amparo de la misma causa, se alega que en el expediente de licencia noconsta que se haya emitido informe del servicio jurídico previo a lapropuesta de concesión de la licencia.En el expediente de licencias, tras el requerimiento de subsanación hayuna solicitud de prórroga, un aporte de documentación (folios 145 a 204del expediente que contiene la resolución ahora recurrida) einmediatamente después está la propuesta de licencia firmada por elDirector General de Gestión Urbanística el 22 de febrero de 2006.22En la propuesta de resolución dirigida al órgano competente constaexpresamente que la licencia es informada favorablemente por los serviciostécnicos y jurídicos y es elevada conjuntamente por ambos departamentospara la firma (folio 211 del citado expediente). Sin embargo, el reclamanteinsiste en que debe aportarse al expediente el informe de forma expresa,requisito que no se desprende del tenor literal del artículo 43 de laOrdenanza Municipal de tramitación de licencias, por lo que tampocopuede estimarse.Como sexto motivo, en escrito presentado el 12 de noviembre de 2007,el reclamante incluye como posible causa de nulidad de pleno derecho de lalicencia la falta de autorizaciones necesarias como consecuencia de laconsideración de los terrenos en los que se encuentra A como Bien deInterés Cultural en la Categoría de Zona Arqueológica al estar integradosen el lugar denominado “Terrazas del Manzanares” del término municipalde Madrid (BOCM del 9 de diciembre de 1993). Según el recurrente laconcesión de cualquier licencia en los terrenos de A que implique realizarcimentaciones o, incluso, sólo movimiento de tierras precisa previaautorización de la Comunidad de Madrid.Fundamenta esta alegación en la Sentencia de 21 de enero de 2002 (RJ2002/6879) y la conformidad con este argumento del informe emitido el6 de julio de 2007, por la Subdirección General de Régimen Jurídico yControl de la Edificación que consta en el expediente 711/2006/7660.En el precitado expediente se estima el recurso porque la Sentencia delTribunal de Justicia de Madrid de 4 de diciembre de 2002 que declarabala nulidad del Decreto 20/1999, de 4 de febrero, de la Comunidad deMadrid que establecía que los terrenos objeto de la licencia tenían lacondición de Bienes de Interés Cultural con la categoría de JardínHistórico aún no era firme y por lo tanto el mismo debía considerarse envigor (en la actualidad dicha Sentencia si es firme). El recurso se estima sinentrar en el fondo de las demás alegaciones formuladas en dicho recurso y23por lo tanto no se entra en la cuestión relativa a la inclusión o no en las“Terrazas del Manzanares”.Por otra parte, el artículo 151 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, delSuelo de la Comunidad de Madrid: “Están sujetos a licencia urbanística,en los términos de la presente Ley y sin perjuicio de las demásautorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorialaplicable, todos los actos de uso del suelo, construcción y edificación para laimplantación y el desarrollo de actividades...“.La licencia urbanística es un acto reglado de la AdministraciónMunicipal por el cual, previa comprobación de las condiciones establecidaspor la normativa aplicable, se autoriza al solicitante el ejercicio de suderecho preexistente a edificar o a desarrollar determinadas actividades. Taly como dispone el artículo 10.5 de la Ordenanza de Tramitación deLicencias Urbanísticas de 23 de diciembre de 2004: “ . .1 Las licenciasurbanísticas, en el caso de no haberse acreditado aún todas las restantesautorizaciones, se otorgarán sin perjuicio y a reservas de las que aúnestén pendientes, no adquiriendo eficacia sino tras la obtención de todasellas”.Los terrenos en los que se van a realizar las obras autorizadas por lalicencia se encuentran ubicados en lo denominado como “Terrazas delManzanares” calificado como bien de interés cultural; por esta razón, seestablece como prescripción de la licencia (folio 209 del expediente714/2006/4355) que se deberá obtener con carácter previo al inicio de lasobras, la autorización de la Consejería de Cultura y Deportes, DirecciónGeneral de Patrimonio, conforme establece la Ley 10/1 998, de 9 de juliode Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid.No puede aceptarse la alegación formulada por el recurrente como causade nulidad de pleno derecho, del artículo 62.1 e) ni f) de la LRJ-PAC, yaque la necesidad de dicha autorización sí ha sido tenida en cuenta.24Se han analizado todas las alegaciones del reclamante y se llega a laconclusión de que no es posible incluir las mismas en las causas de nulidadde pleno derecho que establece la normativa vigente. Por ello se mantieneque la Licencia Única de obras/actividades concedida mediante resolucióndel Director General de Gestión Urbanística de 22 de diciembre de 2006,no concurre causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1 de la LRJPAC,por lo que se debería desestimar la petición formulada.En virtud de lo expuesto, el presente Consejo Consultivo formula lasiguienteCONCLUSIÓNNo concurren las causa de nulidad de pleno derecho establecidas en elartículo 62.1 de la LRJ-PAC para estimar la revisión de oficio de lalicencia única de obras/actividades concedida mediante Resolución delDirector General de Gestión Urbanística de 22 de diciembre de 2006 delAyuntamiento de Madrid a la entidad A.Madrid, 8 de julio de 2009