Dictamen nº: 356/16 Consulta: Alcalde de Serranillos del Valle Asunto: Revisión de Oficio Aprobación: 28.07.16 DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 28 de julio de 2016, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de Serranillos del Valle, a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, al amparo de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio del Decreto de Alcaldía de 21 de febrero de 2011 por el que se aprueba la segregación de la finca sita en la calle Matute nº 7, de Serranillos del Valle. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El día 16 de junio de 2016 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen preceptivo referida al expediente de revisión de oficio aludido en el encabezamiento. A dicho expediente se le asignó el número 363/16, comenzando el día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid (en adelante ROFCJA), aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno. Al apreciarse que el expediente estaba incompleto y conforme previene el artículo 19.1 del ROFCJA, se reclamó a la autoridad consultante que aportara las notificaciones efectuadas a los interesados por el Ayuntamiento de Serranillos del Valle del decreto de Alcaldía 404/2016, de 30 de mayo, que disponía, la suspensión del plazo legal de resolución del expediente de revisión de oficio. Tal solicitud, de 17 de junio de 2016, suspendió el plazo para la emisión del presente dictamen a tenor del artículo 23.3 del ROFCJA. El 18 de julio de 2016, tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, escrito de la autoridad consultante con remisión de la documentación solicitada, por lo que se reanudó el cómputo de plazo para la emisión del dictamen. La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado vocal D. Roberto Pérez Sánchez que formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en sesión celebrada el día 28 de julio de 2016. SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son de interés para la emisión del dictamen los hechos que a continuación se relacionan: 1.- Con fechas 2 y 16 de febrero de 2010 el arquitecto municipal emite informe técnico y “Avance del convenio sobre la parcela ubicada en la calle Matute nº 7”, respectivamente (folios 1 a 16). En el informe, sin firmar, refiere que el edificio de la calle Matute nº 7 figura en el catálogo de Bienes Protegidos con el número 4 y nivel de protección Ambiental Grado 4, y que el artículo 4.2.3 de dicho Catalogo que forma parte del Plan General de Serranillos del Valle hace referencia a que corresponde al Alcalde hacer la declaración de “situación legal de ruina urbanística” de los bienes incluidos, y establece las condiciones en las que procederá esa declaración, lo que constituye al propietario en la obligación de adoptar las medidas urgentes y realizar los trabajos y obras necesarias sobre esos bienes, pudiendo el Ayuntamiento ordenar las obras con ayuda económica o por sustitución del propietario. Añade que, conforme al punto 5.2 de esa separata del Plan General, tal declaración de ruina no se entenderá como exclusión de dicho bien como catalogado. Concluye que urge llegar a un acuerdo de permuta con los propietarios para que el Ayuntamiento pueda actuar sobre la construcción protegida o instar a los propietarios para que tomen las medidas pertinentes. El “Avance del convenio”, firmado por el arquitecto, recoge que el Ayuntamiento ha instado en varias ocasiones a los propietarios de la finca a cumplir con la obligación social que les impone el Plan General para adoptar medidas urgentes y realizar trabajos y obras para mantener la seguridad y estabilidad del inmueble construido, y éstos han argumentado que no les es posible. Para resolver la situación, el arquitecto municipal plantea un convenio urbanístico por el cual se segregaría la finca de 707 m2 de superficie aproximada y sita en la calle Matute nº 7, en la que está construido un edificio que figura en el Catálogo de Bienes Protegidos con el número 4 y con nivel de protección “Ambiental Grado 4”, en dos fincas. Una finca de las segregadas, de 347 m2 de superficie aproximada, que es la que tiene la edificación de estructura solariega tradicional digna de rehabilitar, se donaría por la propietaria al Ayuntamiento, y la otra finca de 360 m2 de superficie aproximada seguiría siendo de su propietaria, y sobre ella quedarían algunos elementos protegidos como el portón de acceso al patio, el muro de la fachada, así como la obligatoriedad de componer el lado oeste del mismo tal y como indica la ficha correspondiente. Sobre la finca segregada que seguiría siendo de su propietaria, propone que la edificabilidad fuese la resultante de permitir el máximo de ocupación y por dos plantas, lo que arrojaría una superficie máxima de 496 m2, y añade: “Sería imprescindible que la propiedad propusiese una ordenación de volúmenes y rasantes a través de un Estudio de Detalle y que éste, junto con la segregación, se incluyesen en el convenio”. El citado “Avance de convenio” figura notificado a M.A.C.S. No consta que se haya aprobado dicho convenio, según el informe de la Secretaría municipal de 16 de marzo de 2016, a que luego nos referiremos. 2.- El 15 de noviembre de 2010, D.ª S.S.S. dirige escrito al Ayuntamiento, que tiene entrada el día 23 del mismo mes y año, en el que expone que es la propietaria del inmueble, que está en muy mal estado y no puede asumir el coste de su rehabilitación, por lo que solicita al Ayuntamiento la formalización de un convenio para que segregue la finca, acepte la donación de la finca en que queden las edificaciones merecedoras de protección y se haga cargo de su rehabilitación, y en la otra finca se establezcan las condiciones de edificación (folio 18). A esta solicitud contesta la alcaldesa con escrito de 30 de noviembre de 2010, que se notifica a D.ª S.S.S., en el que le expone que, primero se reunirá la Junta de Gobierno Local para aceptar la donación propuesta, después la propietaria deberá presentar un proyecto de segregación y un Estudio de Detalle para su tramitación y aprobación, si procede (folios 19 a 21). 3.- Constan unidos al expediente, tras la contestación de la alcaldesa, el proyecto de segregación y el proyecto de Estudio de Detalle de la repetida finca de la calle Matute nº 7, firmados por arquitecto, que resulta ser la misma persona física firmante como arquitecto municipal (folios 22 a 43). 4.- El 7 de diciembre de 2010 se adoptó acuerdo de la Junta de Gobierno Local de: “Aprobar donación del inmueble de la finca sita en la calle Matute nº 7 de Serranillos del Valle, propiedad de D.ª S.S.S.”, “Notificar la presente resolución a los interesados, Delegación del Gobierno en Madrid y a la Dirección General de Cooperación con la administración Local, para su conocimiento y efectos procedentes”, y “Facultar a la Sra. Alcaldesa para la firma de cuantos documentos sean” (folios 61 a 64). 5.- Por decreto de Alcaldía de 21 de febrero de 2011 (folios 44 a 46), notificado a D.ª S.S.S. (folios 47 a 52), tiene por presentado el proyecto de segregación, y se aprueba: Primero: la segregación de la finca Matriz sita en la calle Matute nº 7, no inscrita en el registro, en: la finca resultante 1., calificada como VC Casco Histórico (Ordenanza 1) y la edificación existente que tiene una Protección Ambiental de Grado 4, cuya superficie y linderos se definen, y que se adjudica al Ayuntamiento que la recibe como donación de la propietaria, aprobada por la Junta de Gobierno el 7 de diciembre de 2010; y la finca resultante 2. Calificada como VC Casco Histórico (Ordenanza 1) y la valla y el portón existente que tienen una Protección Ambiental de Grado 4, cuya superficie y linderos se definen, que toma el número 9 de la calle y que se adjudica a D.ª S.S.S. Segundo: notificar la resolución al Registro de la Propiedad para que se inscriba la segregación y los cambios de uso de las fincas resultantes. 6.- El 15 de mayo de 2011, el arquitecto municipal emite informe sobre la situación del edificio entre medianerías en situación de ruina parcial, sito en la calle Matute nº 7, en el que considera que se debería demoler parcialmente la cubierta con previo desmontaje de la teja y su estructura (folios 53 y 54). 7.- El 21 de febrero de 2011, la Junta de Gobierno Local aprobó con carácter inicial el estudio de Detalle del solar de la calle Matute 9, y abre el plazo de exposición pública desde el 22 de febrero hasta el 24 de marzo, ambos de 2011 para su examen por los interesados a efectos de presentación de reclamaciones y alegaciones estimen; lo que se publica en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de fecha 22 de julio de 2011 (folios 55 a 60). 8.- El 23 de septiembre de 2011, la técnica jurídica del Ayuntamiento emite informe sobre las deficiencias del Estudio de Detalle y concluye que contraviene de forma clara el Plan General de Ordenación Urbana Municipal y la ficha técnica del Catálogo de Bienes Protegidos, puesto que la elevación de altura prevista supone un aumento de la edificabilidad prohibida por el artículo 53 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid y el artículo 65 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, además de no haberse cumplimentado en forma el requisito de información pública, por lo que adolece de vicios de nulidad (folios 65 a 67). 9.- El 26 de agosto de 2015, el arquitecto municipal emite informe sobre el inmueble de la calle Matute nº 7 y concluye que presenta grandes desperfectos, instando a una urgente rehabilitación del mismo, que valora en la cantidad de 677.272 euros (folios 68 a 268). El informe es remitido el 4 de septiembre de 2015 a la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación de la Comunidad de Madrid, que, a su vez, emite informe de 30 del mismo mes y año (folios 269 a 271), en el que expresa, entre otros aspectos, que la segregación de febrero de 2011 se hizo sin informe preceptivo de la esa Dirección General, y concluye: - requerir al Ayuntamiento, conforme al artículo 168 y otros de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante Ley del Suelo), para que actúe sobre el edificio protegido con la finalidad de restablecer las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público exigibles, -recordar al Ayuntamiento la necesidad de proceder a la revisión del Catálogo de protección, en cumplimiento con lo establecido en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid (en adelante LPHCM). 10.- El 23 de octubre de 2015, el alcalde, dicta diligencia por la que solicita emisión de informe técnico sobre el valor del inmueble de la C/ Matute nº 7 en la fecha de donación y valoración de las obras que hubieran sido exigibles en aquel momento. Tal informe es emitido por el arquitecto municipal el 2 de noviembre de 2015, en el que concluye un valor del inmueble de 486.880,70 euros antes de segregarse y un valor estimado de 58.319,36 euros del presupuesto de rehabilitación (folios 273 a 284). 11.- El 27 enero de 2016 se dictan providencias de Alcaldía solicitando informes sobre el Estudio de Detalle y su adecuación al Planeamiento General, y sobre la segregación del inmueble de la calle Matute nº 7 (folios 285 y 286). 12.- El día 4 de febrero de 2016 se emite informe técnico por el arquitecto municipal (folios 287 a 305) que concluye: -Respecto a la segregación del bien inmueble este arquitecto entiende que se modifican las condiciones de protección del bien inmueble, por tanto, conforme al PGOU IV Fichas urbanísticas y catálogo de elementos protegidos art. 5 la modificación del catálogo requerirá el informe del arquitecto que designe el Ayuntamiento, la aprobación del Pleno Municipal y el informe obligado y vinculante del departamento de Patrimonio Arquitectónico de la Comunidad de Madrid. Tramitación que no consta a este técnico en el expediente que se le ha facilitado. Por otra parte el proyecto de segregación cambia los usos de las fincas resultantes de Equipamientos a Residencial Ordenanza VC Casco Histórico, no siendo una función de los proyectos de segregación el cambio de uso de las fincas resultantes, debiendo realizarse la misma mediante modificación puntual no sustancial de Planeamiento Urbanístico conforme al Decreto 92/2008, de 10 de julio, del Consejo de Gobierno. -Por otro lado, el Estudio de Detalle de la finca objeto de este informe está redactado respecto al uso fijado en Ordenanza 1, Casco Histórico y no respecto a la Ordenanza de Equipamientos como fija el PGOU, por tanto es contrario al Plan General de Ordenación Urbana”. 13.- El día 16 de marzo de 2016 se emite informe del secretario del Ayuntamiento sobre la segregación en la calle Matute nº 7 y tiene en cuenta que conforme al informe del arquitecto municipal, por medio de una segregación se ha modificado el catálogo de bienes protegidos segregando un bien protegido en dos parcelas independientes, y que por medio de ese instrumento se permite el cambio de usos de forma que una parcela [finca matriz] destinada a equipamientos, se destina en la parte que no contiene la edificación catalogada [finca resultante 2.] a residencial VC casco histórico. Considera el secretario que la segregación debe considerarse nula de pleno derecho por infringir la normativa establecida por el PGOU. Y añade que debe declararse la nulidad de la donación efectuada al Ayuntamiento por los propietarios ya que no es posible donar la mitad de la finca sin que previamente se haya segregado (folios 306 y 307). 14.- En relación al Estudio de Detalle, aprobado provisionalmente, de la calle Matute nº 9 (si bien los siguientes actos reflejan el nº 7), el secretario municipal emite informe de 16 de marzo de 2016 y considera que debe archivarse, lo que, tras propuesta de Alcaldía, es aprobado por el Pleno del Ayuntamiento en su sesión ordinaria de 31 de marzo de 2016, y se notifica a M.J.C.S. (folios 313 a 318). TERCERO.- 1.- El Pleno del Ayuntamiento de Serranillos del Valle, en sesión ordinaria celebrada el 31 de marzo de 2016, adoptó el Acuerdo 6, que dispuso: “PRIMERO.- Iniciar el trámite para declarar la nulidad de la segregación de la finca sita en la calle Matute n° 7 efectuada en fecha 21 de febrero de 2011, así como la donación efectuada por Dña…., ya que la misma tiene como requisito esencial la segregación efectuada. SEGUNDO.- Dar a los interesados trámite de audiencia por plazo de 15 días donde podrán formular alegaciones y presentar los medios de prueba que convengan a su derecho ante la posible nulidad de la segregación referida” (folios 308 y 309). 2.- El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento fue notificado a M.J.C.S., lo que incluía la concesión del trámite de audiencia previsto en el artículo 84 LRJ-PAC, para que en el plazo de diez días hábiles pudieran efectuar las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimaran pertinentes (folios 310 a 312). 3.- El día 22 de abril de 2016, M.J.C.S., en su calidad de parte interesada como heredera de D.ª S.S.S., ante el conocimiento del inicio de trámite de declaración de nulidad de la segregación y de la donación, presenta escrito ante el Ayuntamiento pidiendo copia del informe de Secretaría de 16 de marzo de 2016 y el informe Técnico de 4 de febrero de 2016. Asimismo, con posterior escrito presentado el 28 de abril de 2016 solicita copias de parte del expediente (folios 319 y 320). 4.- Constan en el expediente correos electrónicos de 21 y 22 de abril de 2016, entre una abogada que dice actuar en representación de los herederos de D.ª S.S.S. y el Ayuntamiento, para concertar una cita con el secretario municipal (folios 321 y 322). 5.- El día 19 de mayo de 2016, tiene entrada en el Ayuntamiento, el escrito de D.ª M.S.C.S., D.ª M.J.C.S., D. L.C.S. y D. M.A.C.S., que intervienen en su propio nombre y además en calidad de herederos de D.ª S.S.S., en el que efectúan alegaciones oponiéndose a la declaración de nulidad de la segregación y de la donación (folios 323 a 328). No consta en el expediente, documental que acredite la cualidad de interesados en el expediente ni la de herederos de D.ª S.S.S., de la que tampoco consta documental que acredite su fallecimiento. Los alegantes sostienen en síntesis que el Decreto de la Alcaldía que aprobó la segregación es un acto firme efectuado en beneficio del municipio y de la entonces propietaria del inmueble, por lo que, como herederos de ella, no aceptan su nulidad. Y en relación a la donación, aducen que es un negocio jurídico privado y que el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas permiten a las Corporaciones Locales adquirir bienes y derechos por donación, por lo que al haber sido aceptado por el órgano competente, la mitad de la finca, cuya alteración catastral se llevó a efecto, se incorporó al patrimonio municipal, por lo que entienden que la supuesta nulidad de la donación deberá realizarse previo acuerdo de las partes o a través de la jurisdicción civil. Abundan que la donación fue lucrativa, no modal ni sujeta a condición, concurriendo el consentimiento y la aceptación en beneficio del interés general, con recepción de la posesión por el Ayuntamiento que colocó un cartel que rezaba su rehabilitación como Museo Etnológico del Municipio. 6.- Concluido el trámite de audiencia a los interesados el alcalde de Serranillos del Valle, a la vista de las alegaciones presentadas por D.ª M.S.C.S., D.ª M.J.C.S., D. L.C.S. y D. M.A.C.S., dicta propuesta de acuerdo de 30 de mayo de 2016 al Pleno del Ayuntamiento, para “declarar la nulidad de la segregación de la finca sita en la calle Matute 7, así como de la donación hecha a este Ayuntamiento de la mitad de la finca”, ya que considera que está perfectamente documentado en el expediente la nulidad de las actuaciones desarrolladas en cuanto a que se segrega una finca catalogada, y se aplica una ordenanza diferente a cada una de ellas, y se dona una mitad de la finca catalogada, siendo esta no segregable (folio 329). Con esa misma fecha y por decreto 404/2016, resuelve conforme al artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJ-PAC) suspender el plazo para resolver la declaración de nulidad hasta la emisión de informe por la Comisión Jurídica Asesora, con los límites establecidos en el citado precepto (folio 330). 7.- Con fecha 31 de mayo de 2016, el alcalde de Serranillos del Valle firma solicitud de dictamen preceptivo a esta Comisión Jurídica Asesora, de conformidad con el artículo 5.3.f).b de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre. 8.- Con fecha 12 de julio de 2016, el alcalde de Serranillos del Valle remite a esta Comisión Jurídica Asesora, la notificación efectuada a D.ª M.J.C.S. como interesada, del precitado decreto 404/2016 de 30 de mayo de 2016 que disponía la suspensión del plazo legal de resolución del expediente de revisión de oficio. A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientes, CONSIDERACIONES DE DERECHO PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que establece: “En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (…)f) Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicas sobre: (…) b. Revisión de oficio de actos administrativos en los supuestos establecidos en las leyes.” A tenor del precepto que acabamos de transcribir, el Ayuntamiento de Serranillos del Valle está legitimado para recabar dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora, cuya solicitud se ha cursado a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, tal y como preceptúa el artículo 18.3.c) del ROFCJA. Por lo que hace a las entidades locales, el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que las Corporaciones Locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común. La determinación de la competencia para proceder a la revisión de oficio de los actos se determina de conformidad con los artículos 29.3.e) y 30.1.e) de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de la Administración Local de la Comunidad de Madrid (en adelante, LAL), que disponen que corresponderá a cada uno de los órganos municipales –pleno y alcalde- “la resolución de los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos en materias de su competencia”. Es criterio esta Comisión Jurídica Asesora (dictámenes 118/16, de 19 de mayo y 270/16, de 30 de junio) como el del extinto Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, que en materia de revisión de oficio por razón de incompetencia, la revisión ha de corresponder al órgano que hubiera sido competente para dictarlo, ya que el incompetente carece de competencia, y la competencia comprende la revisión. En el presente caso, el decreto de segregación modifica las condiciones de protección del bien inmueble, y el Plan General de Ordenación Urbana (en adelante PGOU) de Serranillos del Valle, aprobado definitivamente el 13 de noviembre de 2006, que contiene el Catálogo de bienes a proteger, en cuya Relación y Fichas individualizadas se contiene el edificio de la calle Matute nº 7, y su apartado 5 exige que tal modificación sea aprobada por el Pleno Municipal siguiendo los trámites correspondientes para la Modificación Puntual del PGOU y con las condiciones que en el mismo se recogen. Por ello, la competencia para incoar y resolver el expediente de revisión de oficio, a tenor de lo previsto en el artículo 22.2.c) de la LBRL y del artículo 60 c) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid (en adelante LSCM), corresponde al Pleno del Ayuntamiento, que es el que adoptado el Acuerdo de 31 de marzo de 2016, de incoación del procedimiento. Por remisión del precitado artículo 53 de la LBRL, el artículo 102.1 de la LRJ-PAC establece que: “Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1”. Del artículo 102.1 de la LRJ-PAC se desprende que la adopción del acuerdo de revisión de oficio tendrá lugar siempre previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, que adquiere en este supuesto carácter vinculante. La referencia que el artículo 102.1 de la LRJ-PAC hace al Consejo de Estado “u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma”, debe entenderse hecha a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid. SEGUNDA.- En lo que se refiere a la tramitación del procedimiento, el artículo 102.1 de la LRJ-PAC, no contempla un procedimiento específico a seguir para la sustanciación de los expedientes de declaración de nulidad, limitándose a señalar, como ha quedado visto, la preceptividad del dictamen previo favorable del órgano consultivo que corresponda. Por ello, han de entenderse de aplicación las normas generales recogidas en el Título VI del citado cuerpo legal, denominado “De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos”, con la singularidad de que el dictamen del órgano consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante de la revisión pretendida. Como en todo procedimiento administrativo, aunque no lo establezca expresamente el artículo 102.1 de la LRJ-PAC, se impone la audiencia del o de los interesados, trámite contemplado con carácter general en el artículo 84 de la LRJ-PAC, que obliga a que se de vista del expediente a los posibles interesados, a fin de que puedan alegar y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes en defensa de sus derechos. Conforme el apartado 4 del citado artículo 84 de la LRJ-PAC, “se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado”. En el presente caso, tras el acuerdo de inicio del procedimiento, se ha dado audiencia a los interesados en el procedimiento y han formulado alegaciones por ellos en los términos antes expuestos. Si bien, como referimos anteriormente, no consta en el expediente, documental que acredite la cualidad de interesados en el expediente ni la de herederos de D.ª S.S.S., ni documental que acredite el fallecimiento de esta última, por lo que, en todo caso el Ayuntamiento debe acreditar tales extremos en orden a la correcta eficacia de sus actos. Finalmente, en cuanto al procedimiento tramitado, se ha formulado propuesta de resolución en los términos en que ésta viene siendo definida por el anterior Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, criterios que hacemos nuestros, de manera que nos permite conocer los presupuestos fácticos de la revisión y la causa en la que se fundamenta la nulidad que se pretende por quién ha instado la revisión. Al haberse iniciado de oficio la revisión del acto, el procedimiento está sometido a un plazo de caducidad, pues a tenor de lo estipulado en el artículo 102.5 de la LRJ-PAC “cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses, desde su inicio sin dictarse resolución, producirá la caducidad del mismo”. El dies a quo para el cómputo del plazo en los procedimientos que se inician de oficio es desde la fecha del acuerdo de iniciación ex artículo 42.3 a) de la LRJ-PAC. Ello no obstante, dicho plazo de tres meses puede suspenderse al recabarse dictamen del órgano consultivo, según el artículo 42.5.c) de la LRJ-PAC (en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero) que establece que: “El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender (…) c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o de distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses”. En el caso sometido a dictamen, iniciado el procedimiento el 31 de marzo de 2016, se ha suspendido dicho plazo el día 30 de mayo de 2016, con notificación dirigida a D.ª S.S.S. y recibida el 11 de julio de 2016 por M.J.C.S., por ello, y sin perjuicio de que no conste en el expediente, como ya referimos, el fallecimiento de D.ª S.S.S. ni el carácter de herederos de los firmantes, habrá de presumirse existente una comunidad de bienes en relación a dicha finca en la cual ostenten interés cuatro personas y por evacuada en forma la notificación. Por tanto, no cabe sino concluir que el procedimiento de revisión de oficio no está caducado. TERCERA.- 1.- El procedimiento de revisión de oficio tiene por objeto expulsar del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que se encuentren viciados de nulidad radical, por cualquiera de las causas que establece el artículo 62.1 de la LRJ-PAC. Esta Comisión Jurídica Asesora ha sostenido reiteradamente en sus dictámenes, que el punto de partida inexcusable, es la consideración de la revisión de oficio como una potestad excepcional de la Administración para dejar sin efecto sus propios actos y disposiciones al margen de cualquier intervención de la jurisdicción contencioso-administrativa, razón por la cual esta potestad de expulsión de los actos administrativos de la vida jurídica debe ser objeto de interpretación restrictiva y sólo se justifica en aquellos supuestos en que los actos a revisar adolezcan de un defecto de la máxima gravedad, es decir, que estén viciados de nulidad radical o de pleno derecho. Como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, recurso 822/2011): “La doctrina sentada por este Tribunal, [contenida en sentencias de 18 de mayo de 2010 (casación 3238/2007), 28 de abril de 2011 (casación 2309/2007), 5 de diciembre de 2012 (casación 6076/2009 ) y 7 de febrero de 2013 (casación 563/2010), entre las más recientes], configura dicho procedimiento como un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo, verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, cuya finalidad es la de facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva”. Se trata de una potestad cuyo ejercicio requiere una especial ponderación ya que, como señala la sentencia de 17 de enero de 2006 (recurso 776/2001) se trata de confrontar dos exigencias contrapuestas, el principio de legalidad y el de seguridad jurídica por los que solo procede la revisión en “concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros”. En cuanto la potestad exorbitante de la Administración frente a la regla general de que nadie puede ir contra sus propios actos la carga de la prueba de la existencia de motivos de nulidad corresponde a la Administración como establece la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2014 (recurso 3843/2011). En el presente caso, el objeto del procedimiento de revisión está constituido por el Decreto de Alcaldía de 21 de febrero de 2011 por el que se aprueba la segregación de la finca sita en la calle Matute nº 7, de Serranillos del Valle, pues se considera que estaría incurso en causa de nulidad al haber modificado el catálogo de bienes protegidos cuando su competencia viene atribuida al Pleno Municipal, sin que conste el informe obligado y vinculante de la Consejería competente en protección del patrimonio urbano y arquitectónico, y por haber cambiado el uso de una parte de la parcela a “Residencial” cuando el PGOU la destina a “Equipamientos”. Asimismo, es objeto del procedimiento de revisión “la donación efectuada por Dña. S.S.S., ya que la misma tiene como requisito esencial la segregación efectuada”, tal como se recoge en el acuerdo de 31 de marzo de 2016, si bien, habida cuenta que sólo cabe la revisión de los actos propios de la Administración, es de inferir que la revisión que se pretende es la del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 7 de diciembre de 2010 que dispuso: “Aprobar donación del inmueble de la finca sita en la calle Matute nº 7 de Serranillos del Valle, propiedad de D.ª S.S.S.”. En el procedimiento no se citan de manera expresa los apartados del artículo 62.1 de la LRJ-PAC en que subsumir las causas de nulidad invocadas. Analizando los actos objeto de revisión, el artículo 102 de la LRJ-PAC establece que para proceder a la revisión ha de tratarse de actos “que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo”. En el presente caso, no consta en el expediente que hubiesen sido impugnadas ninguna de las resoluciones, por lo que deben entenderse firmes en vía administrativa. Admitida, por tanto, la posibilidad de incoación de un procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad de pleno derecho de los actos referidos, procede analizar las causas de nulidad invocadas por la Administración respecto de cada uno de los actos para revisar los mismos. 2.- En relación al Decreto de Alcaldía de 21 de febrero de 2011 por el que se aprueba la segregación de la finca sita en la calle Matute nº 7, el Ayuntamiento de Serranillos del Valle considera que es nulo por las tres causas que a continuación se indican, y que examinamos: - por haber modificado el catálogo de bienes protegidos cuando su competencia viene atribuida al Pleno Municipal. Esta causa se recoge en el apartado b) del artículo 62.1 de la LRJ-PAC al comprender como actos nulos: “Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”. Y ello es así, porque la competencia es uno de los elementos constitutivos de los actos administrativos, que tiene carácter irrenunciable y debe ser ejercitada por el órgano competente. Constatamos que, efectivamente, el decreto de segregación modifica las condiciones de protección del bien inmueble, ya que el PGOU de Serranillos del Valle, contiene en el catálogo de bienes a proteger, Relación y Ficha correspondiente, la “casa frente a la Plaza de Matute” sita en la calle Matute nº 7, que se comprende en su totalidad y dentro de una concreta parcela catastral (M-48081. Parcela 4), sin que se recojan previsiones para diferenciar como separables la estructura solariega tradicional, el portón de acceso al patio y el muro de la fachada, como efectúa la segregación en su deslinde. Así, el apartado 5. del PGOU exige que tal modificación sea aprobada por el Pleno Municipal siguiendo los trámites correspondientes para la Modificación Puntual del PGOU y con las condiciones que en el mismo se recogen, en total correlación con las previsiones del artículo 22.2.c) de la LBRL, y del artículo 60 c) de la LSCM, que atribuyen esas competencias urbanísticas al Pleno del Ayuntamiento para su aprobación provisional por el Pleno y remisión a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística para su aprobación definitiva, conforme a las previsiones del artículo 61 de la LSCM. Así pues, la violación de las competencias del Pleno y de la Consejería de Urbanismo por parte del Decreto de Alcaldía precitado, resulta manifiesta e incuestionable, al haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente para ello, por lo que deviene nulo de pleno derecho. - por no constar el informe obligado y vinculante de la Consejería competente en protección del patrimonio urbano y arquitectónico. Es este aspecto, el artículo 60 de la LSCM regula el procedimiento de elaboración de los catálogos de bienes protegidos, con remisión a la forma prevista en el artículo 59, y señalando como particularidades la exigencia de un trámite de una información pública de 30 días, la preceptividad del informe de la Consejería competente en materia de catálogos de protección del patrimonio urbano y arquitectónico (en el caso), que será vinculante, además de la aprobación en los términos que hemos reflejado. La omisión del informe preceptivo y vinculante de la Consejería es patente como resulta del expediente, ya que el propio informe de 30 de septiembre de 2015 de la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación (folios 270 y 271), así lo destaca el reflejar que la aprobación de la segregación se hizo sin el informe preceptivo de esa Dirección General de Vivienda, y requiere al Ayuntamiento para que actúe sobre el edificio protegido para restablecer las condiciones de seguridad, salubridad y ornato, y le recuerda la necesidad de proceder a la revisión del catálogo de protección en cumplimiento a lo establecido en la LPHCM. A tenor del artículo 82 de la LRJ-PAC, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, como es el caso, sin que del expediente resulte tal solicitud, a lo que hay que sumar el carácter vinculante del informe omitido en el caso, que implica, según el artículo 83 de la LRJ-PAC, que su contenido es determinante de la resolución del procedimiento, esto es, su contenido y determinaciones han de ser tomados en cuenta obligatoriamente en la resolución que adopte el órgano que finalice el procedimiento. En el ámbito del planeamiento urbanístico, la exigencia de informes externos emitidos por otras Administraciones Públicas se explica en la medida que dicha actividad afecta no sólo a intereses supramunicipales, que se controlan por los órganos competentes en la materia, mediante la emisión de tales informes. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, así las sentencias de 8 de octubre de 1998 (recurso de casación 1018/1992), de 17 de julio de 2009 (recurso de casación 1031/2007) y de 20 de noviembre de 2007 (recurso de casación 33/2004), considera que la falta de solicitud del informe preceptivo y vinculante, tiene consecuencias invalidantes de la resolución del procedimiento precisamente porque se encuentra viciada de modo absoluto al concurrir la causa e) del artículo 62.1. de la LRJ-PAC, del tenor: “Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”. Abunda a ello la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2011 (recurso de casación 1523/2008), que considera tal solicitud como esencial, en la medida que, de existir la misma, la no emisión del informe por el órgano competente permite seguir las actuaciones del procedimiento de que se trate a tenor del referido artículo 83 de la LRJ-PAC, y la sentencia de 13 de septiembre de 2013 (recurso de casación 4202/2010), que exige para la validez del procedimiento, que conste en el expediente administrativo la efectiva solicitud de informe con el contenido de las prescripciones incorporadas en el artículo 82 de la LRJ-PAC, esto es, fundamentación normativa de su exigencia y concreción del extremo o extremos acerca de los que se solicita. En el presente caso, no sólo se aprecia la no constancia del informe preceptivo, sino tal hecho deviene de no haber sido solicitado, por lo que entendemos que concurre la causa de nulidad expresada. - por haber cambiado el uso de una parte de la parcela a “Residencial” cuando el PGOU la destina a “Equipamientos”. El cambio en contravención de las previsiones contenidas en el PGOU municipal, resulta del propio expediente, pues no es función de las segregaciones el cambio de uso de las fincas resultantes, sino que, en todo caso, tal cambio de uso tiene que realizarse mediante la modificación puntual no sustancial del Planeamiento Urbanístico conforme al Decreto 92/2008, de 10 de julio, del Consejo de Gobierno. Por ello, contenida una previsión de uso en el PGOU, los terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones quedan vinculados al destino que resulte, y el artículo 64 c) de la LSCM establece “La obligatoriedad del cumplimiento de sus determinaciones por todos los sujetos, públicos y privados, siendo nulas cualesquiera reservas de dispensación”. La sustracción del Decreto de la Alcaldía a las normas de aplicación de tal manera que pretende atribuir un uso diferente al previsto en el PGOU, incurre así en la causa prevista en el apartado f) del artículo 62.1 de la LRJ-PAC: “Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal”. 3.- En relación al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 7 de diciembre de 2010 que dispuso: “Aprobar donación del inmueble de la finca sita en la calle Matute nº 7 de Serranillos del Valle, propiedad de D.ª S.S.S.”, el Ayuntamiento considera que es nulo porque la donación “tiene como requisito esencial la segregación efectuada”. Resulta necesario precisar que, el objeto de revisión viene constituido por un Acuerdo municipal por el que se acepta una donación, ya que la institución de la donación se encuentra regulada en los artículos 618 a 656 del Código Civil y exige el acto de liberalidad de la persona donante y la aceptación del donatario. Además, para que la donación sea válida, tratándose de un bien inmueble, el artículo 633 del Código Civil exige que haga en escritura pública, expresándose en ella individualmente los bienes donados y el valor de las cargas que deba satisfacer el donatario. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/86, de 13 de junio, las Corporaciones Locales pueden adquirir bienes y derechos tanto por atribución de Ley, a título oneroso, por herencia, legado o donación, por prescripción, ocupación o cualquier otro medio legítimo conforme al ordenamiento jurídico. Y su artículo 12 expresa que “La adquisición de bienes a título gratuito no estará sujeta a restricción alguna”, permitiendo incluso esas adquisiciones en forma condicional o modal onerosa, con el requisito de que se tramite un previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere. El Ayuntamiento de Serranillos del Valle considera que la aceptación de la donación es nula porque la donación tenía con carácter esencial la segregación de la finca efectuada, esto es, el objeto de la donación era una parte de una finca, no en calidad de porción de copropiedad, sino de una parte delimitada, que en el momento en que se produce, no tiene sustantividad jurídica propia, esto es, lo que se dona no existe en el momento en que se dispone el acto de liberalidad, puesto que la finca real existente es una y no se ha segregado en dos partes. Se trata así, de revisar de oficio la aceptación de una donación de cosa inexistente, lo que implica la concurrencia de la causa prevista en el artículo 62.1.c) de la LRJ-PAC, esto es: “Los que tengan un contenido imposible”. Tradicionalmente se ha venido considerando por el Tribunal Supremo que los actos nulos por contenido imposible son aquellos en los que se aprecia la concurrencia de una imposibilidad material o física, aunque no una imposibilidad legal con carácter general, ya que por esta vía podría llegar a considerarse que cualquier acto contrario a la Ley es nulo de Pleno Derecho por ser su contenido imposible por incompatibilidad con la Ley. Por ello, esta causa de nulidad ha sido siempre apreciada con suma cautela y prudencia por la doctrina y la jurisprudencia, recalcando que la imposibilidad a que se refiere la norma es una imposibilidad material o física, y además originaria, ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría la simple ineficacia del acto. Así, los actos nulos por tener un contenido imposible son los que resultan inadecuados, en forma total y además originaria. El Consejo de Estado en su Dictamen 88/2013, de 16 de mayo señala en relación con esta causa de nulidad que: “La doctrina legal de este Consejo sobre los requisitos necesarios para apreciar este motivo de nulidad es estricta. Se ha puesto repetidamente de manifiesto que "la imposibilidad susceptible de determinar la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos ha de ser originaria y ha de tener un contenido material o físico, no jurídico, ya que la imposibilidad jurídica equivale a una ilegalidad, que debería haberse hecho valer, en su caso, en la vía administrativa de recurso” (dictamen del Consejo de Estado número 1.123/2000, de 13 de abril). Además, ha de entenderse por materialmente imposible lo que no se puede realizar, bien sea porque va contra las leyes físicas o bien porque parte de un supuesto de hecho irreal o inexistente. Así, por ejemplo, este Consejo ha calificado de acto de contenido imposible un contrato de permuta en el que una de las partes no es propietaria del bien que ha de entregar (dictamen nº 53.403, de 29 de junio de 1989); el arrendamiento de un local por parte de una corporación local que, en la fecha de celebración del contrato, no era propietaria de dicho local (dictamen nº 45.192, de 30 de junio de 1983), o el acto por el que se declaró la titularidad del derecho de reversión sobre unas parcelas todavía afectadas al servicio público ferroviario (dictamen nº 2.865/2000, de 19 de octubre). En definitiva, se estima que esta causa de nulidad concurre en aquellos casos que resultan absolutamente inadecuados a la realidad sobre la que recaen». Aplicada la anterior doctrina al presente caso, se observa que la Corporación Local no pudo aceptar la donación de una finca inexistente, para la que la donante solicitó en escrito de 15 de noviembre de 2010, que fuera aceptada por el Ayuntamiento previa segregación de la parte de la finca matriz, hecho no concurrente en momento de la aceptación que, en consecuencia deviene nula de pleno derecho. Esta nulidad despliega sus efectos invalidantes sobre la aceptación, al margen de que además resulta del expediente: por una parte que la donataria condicionó su donación a la formalización de un convenio y al establecimiento de las condiciones del resto de la finca matriz –para lo que presentó un proyecto de Estudio de Detalle-, que, respectivamente, no se formalizó ni se aprobó definitivamente; y por otra parte, que no consta que se haya formalizado en escritura pública tal donación como requisito de validez. CUARTA.- No obstante lo que acabamos de señalar, se hace preciso recordar que la posibilidad de revisar de oficio los actos nulos de pleno derecho en cualquier momento queda matizada por la propia LRJ-PAC, cuando en su artículo 106 dispone: “Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. Es necesario en el caso sometido a dictamen analizar si concurren o no límites para proceder a la revisión de oficio. Al no apreciarse de manera objetiva, circunstancia que evidencie la contrariedad a alguno de los aspectos señalados en dicho precepto, procedemos a examinar el dato del tiempo. En este punto, se ha de tener en cuenta el tiempo transcurrido desde las resoluciones de fechas 7 de diciembre de 2010 y 21 de febrero de 2011 y la fecha de incoación del procedimiento de revisión, 31 de marzo de 2016. Es de ver, que contando el lapso temporal desde la resolución más antigua, resulta que ha transcurrido poco más de cinco años, si bien, del propio expediente resulta que se han producido otras actuaciones que afectan a tales resoluciones en los años 2011, 2015 y 2016. La consideración del tiempo transcurrido es relevante en orden a considerar si, después ese tiempo desde la adopción de la resolución, la revisión del acto puede suponer una vulneración de la seguridad jurídica como valor fundamental del ordenamiento jurídico desde el punto de vista constitucional en virtud del artículo 9.3 de la Constitución. En este punto recuerda el Tribunal Supremo (así Sentencia de 25 de mayo de 2012) lo siguiente: «La revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto. La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros”. E igualmente sostiene que ante la redacción del artículo 106 de la ley 30/92 “parece evidente que la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del art. 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego, comprendiendo el precepto tanto la prescripción tributaria, como la de los derechos y obligaciones originados en el seno de las relaciones entre la Administración y el ciudadano y los derechos adquiridos en las relaciones entre particulares”. Y recuerda que el Tribunal Supremo, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 1981, 7 de junio de 1982 y 7 de mayo de 1992, no ha dudado en dar prevalencia al principio de seguridad sobre el de legalidad. En consecuencia, la existencia o no de estas circunstancias que prevé el artículo 106 de la ley 30/1992, y que suponen una excepción del principio general de inexistencia de plazo para solicitar la revisión de los actos nulos de pleno derecho, ha de ser examinada caso por caso. Un análisis de la aplicación de dicho precepto por la jurisprudencia nos indica que en los casos analizados ha existido una pasividad en el ejercicio de la solicitud de revisión de los actos nulos por quienes podían hacerla durante un largo periodo de tiempo pese a tener conocimiento de los hechos que fundamentarían la causa de nulidad alegada». Como tuvo ocasión de señalar el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid en su Dictamen 334/14, la referencia del precepto a los plazos o al tiempo que debe haber transcurrido para que tales principios sean dignos de protección no puede identificarse ni con los breves plazos de caducidad que el ordenamiento prevé para impugnar los actos administrativos, ni tampoco con el plazo de cuatro años con que cuenta la Administración para declarar lesivos sus propios actos anulables e impugnarlos ante la Jurisdicción (recuérdese que los límites del art. 106 también se aplican al art. 103 LRJ-PAC), de modo que, cuando menos, el tiempo que debe haber transcurrido para poder invocar con éxito los límites temporales del art. 106 debe ser superior a ese plazo mínimo de 4 años que prevé el art. 103 de la LRJ-PAC. Pues bien, en el presente caso y al existir actuaciones posteriores, no ha transcurrido un tiempo que permita limitar el ejercicio de la facultad revisora, ni tampoco se nos evidencia ninguna circunstancia que haga su ejercicio contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. En mérito a lo expuesto, esta Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente CONCLUSIÓN Procede la revisión de oficio del Decreto de la Alcaldía de 21 de febrero de 2011 y del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 7 de diciembre de 2010, por ser dichos actos nulos de pleno derecho. Este dictamen es vinculante. Madrid, a 28 de julio de 2016 La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora CJACM. Dictamen nº 356/16 Sr. Alcalde de Serranillos del Valle Pza de España, 1 – 28979 Serranillos del Valle