Dictamen nº: 339/09Consulta: Alcalde de Buitrago del LozoyaAsunto: Contratación AdministrativaSección: IPonente: Excmo. Sr. D. Jesús Galera SanzAprobación: 10.06.09DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de laComunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 10 dejunio de 2009, sobre consulta formulada por el Alcalde de Buitrago delLozoya, cursada a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior,en relación con expediente sobre resolución del contrato de gestión delservicio público de Matadero Frigorífico Comarcal, al amparo del artículo13.1.f) 4.º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, de creación del ConsejoConsultivo de la Comunidad de Madrid.ANTECEDENTES DE HECHOPRIMERO.- El día 18 de marzo de 2009 tuvo entrada a través delregistro del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid solicitud dedictamen preceptivo firmada por el Consejero de Presidencia, Justicia eInterior, relativa a la consulta formulada por el Alcalde de Buitrago delLozoya, acerca del expediente de resolución del contrato de gestión delservicio público del Matadero Frigorífico Comarcal, adjudicado a laempresa A.Admitida a trámite dicha solicitud con esa misma fecha, se le procedió adar entrada con el número 101/09. Dentro de los treinta días para laemisión del dictamen, que marca el artículo 34.1 del Reglamento Orgánico2del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (aprobado por elDecreto 26/2008, de 10 de abril), y advertida la ausencia de determinadadocumentación esencial, se solicitó el envío de la misma, mediante escritodel Presidente del Consejo Consultivo de 16 de abril de 2009, quedandoen suspenso el plazo en cuestión. Una vez cumplimentado dichorequerimiento, y recibida la documentación solicitada el pasado 29 demayo, se reanuda el plazo antedicho.Ha correspondido su ponencia por reparto de asuntos a la Sección I,cuyo Presidente, el Excmo. Sr. D. Jesús Galera Sanz, firmó la oportunapropuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado, por unanimidad, enComisión Permanente de este Consejo Consultivo, en su sesión de 10 dejunio de 2009.SEGUNDO.- Del expediente remitido, interesa destacar los siguienteshechos para la emisión del presente dictamen:1.- El contrato administrativo de gestión del servicio público delMatadero Frigorífico Comarcal de Buitrago del Lozoya fue adjudicado,mediante acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de 8 de agosto de 2002, a laempresa A. El contrato se suscribió el 30 de octubre de 2002.Según el artículo I.1 del Pliego de Cláusulas AdministrativasParticulares y de Prescripciones Técnicas por el que se rige el contrato, elmismo tiene por objeto la contratación de la prestación del servicio públicode explotación del Matadero Frigorífico Comarcal de Buitrago del Lozoya,en régimen de concesión, de conformidad con el artículo 156 a) de la Leyde Contratos de las Administraciones Públicas (Texto Refundido,aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 26 de junio;TRLCAP). El servicio a prestar consistirá en el sacrificio y faenado decanales de vacuno, ovino, caprino y porcino, su almacenamiento,3distribución y comercialización, así como la elaboración y/ocomercialización de subproductos: despojos, pieles, cueros, etc.2.- Reunida la Comisión de Seguimiento del Matadero FrigoríficoComarcal el 27 de octubre de 2008 –según acta de la misma, levantadapor el Secretario Interventor del Ayuntamiento-, se sometió a suaprobación un informe sobre el contrato anterior, en el que se ponen demanifiesto el incumplimiento por parte del adjudicatario de determinadasobligaciones contractuales, referidas a los siguientes extremos:- Abono del consumo de agua. Dicha obligación resulta impuesta porla cláusula V.3 del Pliego, adeudando a 31 de enero de 2008 la cantidad de151.027,68 euros.- Abono del canon que se encuentra obligado a satisfacer en virtudde la cláusula VII.1 e incumplimiento del Decreto del Pleno delAyuntamiento de 31 de enero de 2008 por el que se accedía a aprobar elfraccionamiento de pago solicitado por el adjudicatario en 24mensualidades, con la consiguiente obligación de garantizar el pago de ladeuda.- Aportación, cada dos meses, de certificado expedido por empresahomologada por la Administración Pública, en que se recojan los análisisdel efluente de aguas residuales procedentes del matadero, una vez tratadaséstas, al objeto de verificar el cumplimiento de los parámetroscontemplados en la Ley 10/1993, de 26 de octubre, de la Comunidad deMadrid, sobre vertidos líquidos industriales al sistema integral desaneamiento. Esta obligación resulta impuesta por la cláusula X.7 delPliego, y su incumplimiento aparece contemplado como falta grave. A ello,cabe añadir que se ha remitido a la empresa adjudicataria en variasocasiones los informes emitidos por el Canal de Isabel II, relativos a la4realización de vertidos irregulares a la red general de saneamiento, sin quela empresa haya hecho nada al respecto.- Incumplimiento de la cláusula X.9 del Pliego, conforme a la cual,la empresa adjudicataria deberá presentar contratos de asistencia técnicasuscritos con empresas especializadas y homologadas, para elmantenimiento de la estación depuradora, de la estación frigorífica, de lasala térmica, para la realización de análisis periódicos de productos,superficies, equipos y ambientes, así como para la desafección,desinsectación y desratización (DDD). No existe constancia en elAyuntamiento de que se hayan presentado ninguno de estos contratos.- No se están sometiendo las tarifas a percibir de los usuarios a laprevia aprobación de la Corporación Municipal, con incumplimiento de lacláusula XI.1 del Pliego.- Por último, el concesionario no ha presentado póliza de seguro atodo riesgo del edificio y sus instalaciones, a favor del Ayuntamiento.Tampoco ha presentado el número de registro sanitario para mataderos,número de registro de Industrias Agrarias, número de Registro Industrial,y autorización de vertidos e instalación industrial. Asimismo, no existeconstancia de que el concesionario haya suscrito contrato con empresa deaprovechamiento o destrucción de residuos, legalmente autorizada. Todasestas obligaciones aparecen recogidas en la cláusula XII.1, apartados 6, 15y 18 del Pliego que rige el contrato.3.- A la vista del informe anterior, se dicta Providencia de Alcaldía defecha 27 de octubre de 2008, solicitando informe con carácter de urgenciaa emitir por la Secretaría-Intervención del Ayuntamiento, así comodisponiendo la inclusión en el orden del día de la reunión del Pleno acelebrar el 30 de octubre de 2008, de las actuaciones a llevar a cabo en5relación con el Matadero Frigorífico Comarcal, previo informe de laComisión de Urbanismo y Servicios del Ayuntamiento.4.- El Secretario-Interventor del Ayuntamiento emite informe en fechatambién 27 de octubre de 2008, señalando las causas que podríandeterminar la resolución del contrato, y el procedimiento a seguir, yrecogiendo la conclusión de que el órgano de contratación (elAyuntamiento en Pleno) podrá iniciar potestativamente expediente para laresolución del contrato, de conformidad con el artículo 112 del TRLCAP.5.- Reunida la Comisión de Urbanismo del Ayuntamiento el día 29 deoctubre de 2008 –según certificación expedida por el Secretario-Interventor-, se propone al Pleno iniciar el expediente para la resolucióndel contrato administrativo de servicios del Matadero FrigoríficoComarcal; conceder al contratista trámite de audiencia, por plazo de diezdías; y conceder igualmente trámite de audiencia al avalista o asegurador.6.- Reunido el Pleno en sesión celebrada el 30 de octubre de 2008,certificada por el Secretario-Interventor, se acuerda iniciar el expediente deresolución del contrato, concediendo el trámite de audiencia a los citados.Dicha resolución es notificada a la empresa A el 20 de noviembre de2008, así como al avalista Banco B (sin que conste la fecha de notificacióna este último).7.- El 12 de diciembre de 2008, por la empresa A, se presenta escrito dealegaciones al acuerdo de inicio de expediente de resolución de contrato.En dicho escrito, se exponen resumidamente los siguientes argumentos:- No se está de acuerdo con la cantidad reclamada por consumo deagua, considerando que la misma asciende a 50.306,96 euros. Parajustificar esta cantidad, aporta el informe elaborado al efecto por elIngeniero Agrónomo J.L.A.T.6- Se muestra su conformidad con la cantidad adeudada en conceptode canon a satisfacer al Ayuntamiento (33.360,70 euros), si bien se solicitasu pago diferido, junto con la suma por consumo de agua, según lapropuesta que acompañan, consistente en abonar la cifra redondeada de84.000 euros en 36 mensualidades, aduciendo, en apoyo de su postura, lasdificultades de financiación por las que actualmente atraviesa el sectorcárnico.- La empresa aporta la documentación que le fue requerida por elAyuntamiento, y que a su juicio demuestra que no ha habidoincumplimiento de las previsiones contractuales.8.- Se incorpora al expediente el informe elaborado por F.S.J.C. el 13 defebrero de 2009, abogado externo del Ayuntamiento de Buitrago delLozoya, en relación con el escrito de alegaciones presentado por la empresaadjudicataria. En dicho informe, se recogen, en síntesis, las siguientesconclusiones:- El adjudicatario incumple desde el inicio de su relación contractual(el 1 de noviembre de 2002) con la obligación de abonar el consumo deagua derivado de su instalación, así como de proceder al cambio detitularidad en el contrato suscrito con el Canal de Isabel II.- No existe por parte del adjudicatario voluntad real de proceder aregularizar su situación de impago del canon a satisfacer al Ayuntamientocon un mínimo de garantías.- No se ha procedido a presentar ni a realizar los análisiscorrespondientes del efluente de aguas residuales procedentes del mataderoen el tiempo, forma y lugar establecidos en el contrato, lo que es calificadode falta grave.7- El adjudicatario ha incumplido con su obligación de suscribir entiempo y forma los correspondientes contratos de asistencia técnica, yaportarlos al Ayuntamiento.- El adjudicatario incumple sistemáticamente con su obligación decomunicar y aplicar las tarifas a abonar por los usuarios a la previaaprobación del Pleno del Ayuntamiento.- Respecto de la póliza del contrato de seguro suscrito con C, se hacenotar que, salvo que el adjudicatario acredite lo contrario, el continenteasegurado asciende a 631.062,71 euros, el contenido (mobiliarioprofesional o industrial) más existencias propias asciende a 136.790,35euros; por tanto, no se cubrirían éstas de forma suficiente.- De las alegaciones realizadas, se desprende que el adjudicatariodesconoce si cuenta o no con el número de registro industrial, y tampocoha cumplido con la obligación de garantizar mediante contrato suscrito conempresa de aprovechamiento o destrucción de residuos legalmenteautorizada la retirada de decomisos, residuos, etc. Por lo demás, toda ladocumentación requerida la ha aportado la empresa, una vez se ha iniciadoel expediente de resolución del contrato por parte del Ayuntamiento.Al expediente se incorporan todos los documentos y justificantes queacreditan los sucesivos requerimientos e inspecciones giradas por elAyuntamiento a la empresa, y que evidencian los incumplimientos por éstade las cláusulas contractuales a que se ha hecho mención.9.- Reunida la Comisión Informativa de Urbanismo, Medio Ambiente,Emergencias, Seguridad, Obras y Servicios, el 17 de febrero de 2009, sepropone al Pleno la adopción de acuerdo consistente en que se solicitedictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, dada laoposición del contratista a la resolución del contrato.8TERCERO.- El Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el 18 defebrero de 2009, resuelve, siguiendo el informe de la Comisión deUrbanismo, solicitar dictamen del órgano consultivo, con remisión delexpediente instruido al efecto.Recabado mediante escrito del Presidente del Consejo Consultivo de 16de abril próximo pasado, que se dictase propuesta de resolución en relacióncon el expediente de referencia, y se completase el expediente mediante elenvío de los Pliegos de Cláusulas Administrativas y de PrescripcionesTécnicas que rigen el contrato, se adoptó dicho acuerdo por el Plenomunicipal, en sesión celebrada el día 12 de mayo de 2009, incorporandocomo motivación el informe de los servicios jurídicos externos delAyuntamiento de fecha 13 de febrero pasado, que se da por reproducido enel texto de la resolución.Dicha propuesta de resolución, junto con el resto de documentaciónsolicitada, tuvo su entrada en este Consejo el pasado día 29 de mayo,considerándose todo ello suficiente para la emisión del presente dictamen.A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientesCONSIDERACIONES EN DERECHOPRIMERA.- El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid emitesu dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo13.1.letra f) 4º de la Ley 6/2007 de 21 de diciembre, Reguladora delConsejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (LCC) y a solicitud delAlcalde de Buitrago de Lozoya, cursada a través del Consejero dePresidencia, Justicia e Interior, en virtud del artículo 14.3 de la citadaLey y del artículo 32.3 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo.9En efecto, está legitimado para recabar dictamen del Consejo Consultivoel Ayuntamiento de Buitrago de Lozoya, en virtud de lo dispuesto en elartículo 13.1.f) de la citada Ley autonómica 6/2007, conforme al cual: “1.El Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad deMadrid en los siguientes asuntos: (…) f) Expedientes tramitados por laComunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicassobre (…) 4.ºAprobación de pliegos de cláusulas administrativasgenerales, interpretación, nulidad y resolución de los contratosadministrativos y modificaciones de los mismos en los supuestos establecidospor la legislación de Contratos de las Administraciones públicas.”.En relación con los expedientes de resolución de los contratosadministrativos, el artículo 59.3 del Texto Refundido de la Ley deContratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real DecretoLegislativo 2/2000, de 26 de junio) –en adelante, LCAP- dispone que:“(…) será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órganoconsultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casosde: a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposiciónpor parte del contratista”.Por su parte, el artículo 109 del Reglamento General de la Ley deContratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real Decreto1098/2001, de 12 de octubre) –en adelante, RGLCAP- impone tambiénla preceptividad del dictamen del órgano consultivo correspondiente, aldecir que “1. La resolución del contrato se acordará por el órgano decontratación, de oficio o a instancia del contratista, (…), y cumplimientode los siguientes requisitos:Audiencia del contratista por plazo de diez días naturales, en el caso depropuesta de oficio.10Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si sepropone la incautación de la garantía.Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en losartículos 41 y 96 de la Ley.Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de laComunidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por partedel contratista”.En parecidos términos a los del artículo 59.3 de la LCAP, se pronunciahoy el artículo 195.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratosdel Sector Público (LCSP), si bien, el contrato que nos ocupa se encuentrasometido al régimen jurídico de la LCAP anterior, por aplicación de laDisposición Transitoria Primera.2 de la LCSP, según la cual: “2. Loscontratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada envigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimientoy extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por lanormativa anterior”.En efecto, el contrato de cuya resolución se trata fue adjudicadomediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 8 de agosto de2002, antes, por tanto, de la entrada en vigor de la nueva LCSP, que tuvolugar el 30 de abril de 2008. Ello supone que, encontrándonos en elámbito de la extinción de dicho contrato –los contratos se extinguen o porcumplimiento, o por resolución-, habrá que atenerse a la normativaanterior, constituida, en nuestro caso, por la LCAP de 2000.SEGUNDA.- El procedimiento seguido para llevar a cabo la resolucióndel contrato ha sido el correcto, toda vez que, aparte de la audiencia alcontratista, impuesta con carácter general por el artículo 84 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común11(LRJAP), el artículo 109 del RGLCAP prescribe la necesidad también dedar audiencia al avalista, en los casos, como el presente, en los que sepropone la incautación de la garantía constituida.A ambos interesados se les ha dado trámite de audiencia en elprocedimiento, presentando la mercantil adjudicataria alegaciones en plazo,y sin que conste haberlas formulado la avalista, Banco B.Asimismo, se ha observado el trámite de recabar el informe jurídico aque hace referencia también el artículo 109.1 c) del RGLCAP, habiéndoseemitido por los servicios jurídicos externos del municipio, informe quesirve de motivación a la propuesta de resolución dictada por el Plenomunicipal, que hace suyos íntegramente los razonamientos de aquél.TERCERA.- Antes de examinar las concretas causas de resolución queinvoca el Ayuntamiento en este caso, es preciso tratar del plazo para laresolución del procedimiento.Al respecto del plazo para la resolución de los expedientes de resoluciónde contratos, recogimos en nuestro dictamen nº 270/09, aprobado elpasado 20 de mayo de 2009, por la Comisión Permanente del ConsejoConsultivo, la siguiente doctrina:“Por lo que se refiere al plazo para resolver el expediente de resoluciónde contrato, ni el TRLCAP ni el RGCAP establecen nada al respecto.Tanto el Consejo de Estado (dictámenes nº 1255/2006 y 692/2006)como la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (informe16/2000, de 16 de abril) consideran que no ha lugar a aplicarsupletoriamente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y ProcedimientoAdministrativo Común (LRJ-PAC), por ser un procedimiento especialen materia de contratación en donde no se ejercitan potestadesadministrativas ni de intervención como de forma expresa se recoge en el12artículo 44.2 de la LRJ-PAC. Ello no obstante, el Tribunal Supremo,en sentencias de 2 de octubre de 2007 (RJ 2007/7035) y de 13 demarzo de 2008 (RJ 2008/1379) ha declarado la aplicación supletoriade la LRJ-PAC de conformidad con lo dispuesto en la DisposiciónAdicional Séptima del TRLCAP, de forma que si no se resuelve en unplazo de tres meses habiéndose iniciado de oficio, se entiende caducado exartículo 44.2 de la LRJ-PAC.Dispone la Sentencia de 13 de marzo de 2008, anteriormente citada,sobre la aplicación supletoria de la LRJ-PAC:«Se cumplen con toda evidencia los requisitos que a primera vista, desdela sola literalidad de las normas, son necesarios para poder aplicar concarácter supletorio a los procedimientos de resolución de contratos las de laLey 30/1992 referidas a la caducidad de los procedimientos. No es sóloque la Disposición adicional séptima de la Ley 13/1995, cuyo epígrafeera el de "Normas de procedimiento", ordenara que a los "procedimientosen materia de contratación administrativa" se les aplicara supletoriamenteesa Ley 30/1992 (aplicación supletoria ordenada luego, reiterada, en laDisposición adicional séptima del Texto Refundido de la Ley deContratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real DecretoLegislativo 2/2000, de 16 de junio ; y también en la Disposición finaloctava, número 1, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratosdel Sector Público). Es, además, que la Ley 30/1992 regula los efectosde la inactividad en los procedimientos iniciados de oficio con vocación degeneralidad, de aplicación en principio a todos ellos; y que con igualvocación dispone que la consecuencia ligada a esa inactividad en losprocedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables es la de que "seproducirá la caducidad". Y es, en fin, que las normas que la Sala deinstancia aplicó, las mismas que se consideran infringidas en el motivo decasación y las otras que en éste se citan al transcribir aquellos Dictámenes,13nada disponían en ningún sentido al regular el procedimiento deresolución de los contratos administrativos sobre los efectos que hubieran deligarse a la inactividad o falta de resolución expresa y notificación de lamisma dentro del plazo máximo para hacerlo; bastando para percibirlocon la sola lectura de los artículos 60 y 113 de la Ley 13/1995, 26 delReal Decreto 390/1996 y 274 del Reglamento General de Contratacióndel Estado del año 1975 (éste seguramente citado por error); o la delúltimo párrafo del artículo 157 de este último; o, después, la del artículo109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas aprobado por Real Decreto 1098/2001, de12 de octubre».En segundo lugar, no existe incompatibilidad de la caducidad con losprincipios de la contratación pública, ya que:«Aquella idea deslizada en el motivo de casación y no desarrollada,referida a una hipotética incompatibilidad entre la caducidad delprocedimiento prevista en la Ley 30/1992 y los principios generales queinspiran la materia de la contratación administrativa, no se percibe en loque ahora nos importa, esto es, en lo que hace a los procedimientos deresolución de dichos contratos y menos aún, en los que la causa deresolución sea, como en el caso de autos, la de la imputación al contratistade un incumplimiento culpable. La previsión de la caducidad delprocedimiento persigue evitar situaciones de incertidumbre jurídica que seprolonguen injustificadamente en el tiempo; prolongación nada deseada,sino todo lo contrario, en el seno de una relación contractual cuando unade las partes pretende poner fin a ella, extinguiéndola anticipadamente; ymenos deseada, aún, cuando el origen de esa pretensión es una causa,como aquélla, que no aboca sin más a la resolución, sino que se traduce enuna facultad de opción de la Administración entre forzar el cumplimientoestricto de lo pactado o acordar la resolución. En la misma línea, tampoco14habla a favor de aquella incompatibilidad la norma según la cual "todoslos trámites e informes preceptivos de los expedientes de resolución de loscontratos se considerarán de urgencia y gozarán de preferencia para sudespacho por el órgano correspondiente", que recogió el inciso final delúltimo párrafo del artículo 157 del Reglamento de 1975 y luego elartículo 109.2 del Reglamento de 2001. A su vez, la mayor o menorcomplejidad de un tipo concreto de procedimientos no demanda de suyo laexclusión del instituto de la caducidad, sino la fijación en la normaoportuna (artículo 42.2 de la Ley 30/1992) del plazo máximo,adecuado a aquella complejidad, en que haya de notificarse la resoluciónexpresa que ponga fin a ese tipo de procedimientos». Este último criterioviene avalado -a decir de esta STS- por la anterior sentencia delTribunal Supremo de 19 de julio de 2004 (RJ 2004, 7113), quedesestimó similar argumento, razonando que «sin discutir el marcocontractual en el que se adopta la resolución 1477/1994, lo cierto es quenos encontramos ante una actuación administrativa que debe expresarse através de las formas legalmente previstas, esto es, las que prevé la Ley30/1992. No cabe otra solución pues el sometimiento pleno de laAdministración a la Ley y al Derecho exigida por la Constitución haceque, tanto en lo que se refiere al procedimiento como en lo relativo alcontenido de sus decisiones, se sujete a las prescripciones legales: a lasrelativas a los contratos y a las relativas al propio procedimiento».En suma, las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de octubre de2007 y de 13 de marzo de 2008 (RJ 2008, 1379) son una derivaciónde la doctrina general sobre la supletoriedad de la LRJ-PAC en losprocedimientos en materia de contratación fijada por la sentencia delTribunal Supremo de 28 de febrero de 2007. Una vez sentada esaaplicación supletoria, entran en juego, a falta de previsiones específicas,las normas comunes sobre plazos para resolver y efectos de la falta deresolución expresa en procedimientos de la LRJAP-PAC”.15Aplicando las anteriores consideraciones al caso sometido a dictamen, laconsecuencia es que el presente expediente está caducado, dado que,habiéndose incoado en virtud de acuerdo plenario de 30 de octubre de2008, debería haber concluido antes del 30 de enero de 2009. Y sinembargo, no es enviado al Consejo Consultivo sino en virtud del escrito delAlcalde fechado el 6 de marzo de 2009, el cual tiene su entrada en laConsejería de Presidencia, Justicia e Interior el 10 de marzo siguiente. Ellono obstante, la caducidad del presente expediente no impide la iniciaciónde un nuevo expediente de resolución, caso de existir causa legal para ello,como inmediatamente pasamos a considerar.CUARTA.- Una vez sentado el procedimiento a seguir para acordar laresolución del contrato suscrito con la empresa A, es preciso detenerse enel examen de los pliegos que rigen la contratación para determinar cuáleshan sido las obligaciones contractuales que se reputan incumplidas, y si elalcance de dicho incumplimiento, en su caso, es suficiente para determinarla resolución del contrato.Antes de entrar en esta cuestión, hay que apuntar, siquiera seabrevemente, que el servicio de Matadero Frigorífico Comarcal, queconstituye según la cláusula I.1 del Pliego el objeto del contrato, es, comoel propio Pliego así lo denomina, un “servicio público”.Como ha dicho la Junta Consultiva de Contratación Administrativa ensu Informe 37/1995, de 24 de octubre de 1995: “Del artículo 155.1 dela Ley de Contratos de las Administraciones Públicas resulta lacaracterización del contrato de gestión de servicios públicos como aquél porel cual la Administración encomienda a una persona natural o jurídica lagestión de un servicio público, y del artículo 197.3 de la propia Ley lacaracterización de los contratos de servicios como los que tienen por objetolos de carácter técnico, económico, industrial, comercial o de naturalezaanáloga, no comprendidos en los restantes contratos regulados en la Ley,16los complementarios para el funcionamiento de la Administración, los demantenimiento, conservación, limpieza y reparación de equipos einstalaciones y los de programas de ordenador desarrollados a medidapara la Administración, resultando así que la diferencia entre ambos tiposde contrato viene establecida por la noción de servicio público y suencomienda a un particular en un caso, y por la existencia, en otro, deservicios que no merecen el calificativo técnico de “públicos” en sentidoestricto y que un particular presta a la Administración contratante”.Si a lo anterior añadimos que el artículo 155.1 de la LCAP, estableceque “La Administración podrá gestionar indirectamente, mediantecontrato, los servicios de su competencia, siempre que tengan un contenidoeconómico que los haga susceptibles de explotación por empresariosparticulares”, resulta innegable que, en el caso del matadero frigoríficocomarcal, la titularidad del servicio corresponde a la Administración, porcuanto el artículo 25.2.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases delRégimen Local, conceptúa como materia encomendada, al Municipio, los“Abastos, mataderos, ferias, mercados, y defensa de consumidores yusuarios”. En definitiva, nos hallamos en presencia de un auténtico serviciopúblico, cuya gestión es encomendada indirectamente a un particular,mediante contrato, habiéndose elegido para dicha gestión, de lasmodalidades contempladas en el artículo 156 de la LCAP, la de laconcesión, en virtud de la cual “el empresario gestionará el servicio a supropio riesgo y ventura” (artículo 156.a) de la LCAP).Siendo, por tanto, un contrato administrativo típico, se regirá por lasdisposiciones contenidas en el Título II del Libro II de la LCAP (relativoal contrato de gestión de servicios públicos), más las disposiciones que lesean aplicables del Título V del mismo Libro, introducido por la Ley13/2003, de 23 de mayo, sobre el contrato de concesión de obra pública.Con carácter general, respecto de los contratos administrativos típicos,17señala el artículo 7.1 de la LCAP, que “Los contratos administrativos, conla salvedad establecida en el apartado siguiente, se regirán en cuanto a supreparación, adjudicación, efectos y extinción por esta Ley y susdisposiciones de desarrollo; supletoriamente, se aplicarán las restantesnormas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derechoprivado”.Dado que nos hallamos en presencia de unas posibles causas deincumplimiento del contrato imputables por la Administración aladjudicatario, el expediente se inscribe dentro de la “extinción delcontrato”, siendo preciso acudir, en primer término, a lo que sobre elparticular establece la misma legislación contractual administrativa.QUINTA.- En primer lugar, hay que atender a lo que los pliegos querigen el contrato dispongan acerca de la resolución de éste, dado que,conforme al artículo 94 de la LCAP, “Los efectos de los contratosadministrativos se regirán por la presente Ley y sus disposiciones dedesarrollo, y por los pliegos de cláusulas administrativas y deprescripciones técnicas, generales y particulares”. Este precepto esconsagración del principio de que, según reiteradísima jurisprudencia (vid.por todas, las Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 1992 yde 25 de mayo de 1999), los pliegos constituyen la ley del contrato, “porlo que dichas normas básicas –como dice la sentencia citada en últimolugar- constituyen el elemento determinante para resolver todas lascuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia, resolución y efectos de loscontratos administrativos y la aplicación de esas condiciones viene exigidapor los principios de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE) eigualdad ante la Ley (artículo 14 de la CE)”.De esta doctrina se hace eco igualmente el artículo 111 de la Ley que,en sede de resolución de los contratos, con carácter general establece que“Son causas de resolución: (…) g) El incumplimiento de las restantes18obligaciones contractuales esenciales. h) Aquellas que se establezcanexpresamente en el contrato”.En la cláusula XIII.3 del Pliego de Cláusulas AdministrativasParticulares y de Prescripciones Técnicas que rige el contrato –en adelante,PCAP-, además de remitirse al artículo 111 del TRLCAP, se disponencomo causas específicas de resolución, “la pérdida sobrevenida de losrequisitos para contratar con la Administración, y el incumplimiento delas restantes obligaciones del concesionario especificadas en el presentePliego y en los anexos que le integran”. Esto es, según el pliego, elincumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en el mismo,se eleva al carácter de causa de resolución del contrato, por reputarseaquéllas como “obligaciones contractuales esenciales”. Ello no obstante, laresolución se deja en manos de la Administración contratante, quienpotestativamente podrá optar bien “por (dicha) resolución, bien por laimposición de penalidades por importe de 60,01 euros a 300,51 eurosdiarios, en función de la naturaleza del incumplimiento, del perjuiciocausado, de la perturbación que cause en la prestación del servicio, etc.incumplimiento que será valorado por el Ayuntamiento, a la vista de losinformes emitidos por los Técnicos del mismo” (vid. Cláusula XIV.1 delPCAP).Más adelante, la cláusula XVII.1 del mismo Pliego configura lapotestad de resolver el contrato como una prerrogativa del órgano decontratación, reproduciendo, casi en sus términos literales, el artículo 59.1del TRLCAP, al establecer que “El Ayuntamiento de Buitrago delLozoya ostenta la prerrogativa de interpretar el presente contratoadministrativo, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento,modificarlo por razones de interés público, acordar su resolución ydeterminar los efectos de ésta, dentro de los límites y con sujeción a losrequisitos señalados en el TRLCAP”.19En el caso que nos ocupa, el órgano de contratación, que es el Pleno delAyuntamiento, en virtud de las atribuciones que le otorga el artículo22.2.n) de la LBRL, después de la modificación introducida por la Ley4/1999, ha optado por la resolución del contrato, a la vista de los informesemitidos por la Comisión de Seguimiento del Matadero FrigoríficoComarcal de 27 de octubre de 2008, constatando los reiteradosincumplimientos de las previsiones contractuales, y de los que se ha dejadoconstancia en los antecedentes de hecho.En dicho informe, en efecto, se consignaban los incumplimientos de lasobligaciones recogidas en las siguientes cláusulas del PCAP: falta de abonodel consumo de agua (cláusula V.3 del Pliego), adeudando a 31 de enero de2008 la cantidad de 151.027,68 euros; falta de abono del canon que seencuentra obligado a satisfacer en virtud de la cláusula VII.1; falta deaportación de certificado expedido por empresa homologada en que serecojan los análisis del efluente de aguas residuales procedentes delmatadero (cláusula X.7 del Pliego); incumplimiento de la cláusula X.9 delPliego, conforme a la cual, la empresa adjudicataria deberá presentarcontratos de asistencia técnica suscritos con empresas especializadas yhomologadas; no sometimiento de las tarifas a percibir de los usuarios a laprevia aprobación de la Corporación Municipal, con incumplimiento de lacláusula XI.1 del Pliego; no presentación de póliza de seguro a todo riesgodel edificio y sus instalaciones, a favor del Ayuntamiento; así comotampoco los números de registro sanitario para mataderos, de registro deIndustrias Agrarias, de Registro Industrial, y autorización de vertidos einstalación industrial, sin que exista constancia de que el concesionariohaya suscrito contrato con empresa de aprovechamiento o destrucción deresiduos, obligaciones todas ellas que vienen recogidas en la cláusula XII.1,apartados 6, 15 y 18, respectivamente, del PCAP.20En concreto, de todas las obligaciones incumplidas, y de las que se hadejado constancia, el propio Pliego (cláusula X.7) configura la falta depresentación, cada dos meses, de certificado expedido por empresahomologada, en que se recojan los análisis del efluente de aguas residualesprocedentes del matadero, una vez tratadas éstas, al objeto de verificar elcumplimiento de los parámetros contemplados en la Ley madrileña10/1993, como falta grave. De lo que se deduce que el soloincumplimiento de esta obligación justificaría la decisión delAyuntamiento de resolver el contrato.Por otro lado, las alegaciones realizadas en el escrito presentado por elconcesionario, una vez incoado el expediente encaminado a la resolucióndel contrato, en nada desvirtúan las conclusiones alcanzadas en el informede la Comisión de Seguimiento. Antes al contrario, como se desprende delinforme emitido por los servicios jurídicos externos del Ayuntamiento el13 de febrero de 2009, dichas alegaciones no sirven para desmontar lasconclusiones del informe municipal, pues ponen de manifiesto que eladjudicatario ha venido incumpliendo algunas de las previsionescontractuales de forma sistemática, y desde el inicio de la relacióncontractual, y que, en concreto, sólo ha aportado parte de la documentaciónque el Ayuntamiento le requería tarde y mal, una vez que por el Pleno yase había acordado incoar el expediente de resolución del contrato.En suma, pues, evidenciado que ha habido una serie de incumplimientosde las previsiones contractuales, que no han sido rebatidos adecuadamentepor el adjudicatario, está justificada la decisión municipal de proceder aresolver el contrato, toda vez que el propio Pliego (cláusula XIV.1) así loautoriza, permitiendo al Ayuntamiento optar indistintamente por laresolución o por la imposición de penalidades, previa valoración de losincumplimientos advertidos, tras el examen realizado por los serviciostécnicos municipales.21En este caso, además, tal y como prevé el artículo 113.4 del TRLCAP,es posible proceder a la incautación de la garantía definitiva, que es aquí de120.202,42 euros, constituida a favor del órgano de contratación el 19 deseptiembre de 2002, así como establecer la cantidad que proceda enconcepto de indemnización de daños y perjuicios, en lo que exceda delimporte de dicha garantía, determinación que deberá llevarse a efectomediante resolución motivada, previa audiencia del contratista (cfr.artículos 113.4 del TRLCAP y 113 del RGLCAP).SEXTA.- A pesar de que, por lo expuesto en la consideración jurídicacuarta, el expediente para la resolución del contrato está caducado portranscurso del plazo máximo sin haber sido resuelto, concurriendo causalegal para proceder a la resolución del contrato, siempre será posible iniciarun nuevo expediente con dicho objeto, el cual deberá resolverse en el plazomáximo de tres meses.Ahora bien, en aplicación del principio general de conservación de actosy trámites que consagra el artículo 66 de la LRJAP-PAC, no seránecesario que el nuevo expediente que se incoe con dicho objeto seatramitado íntegramente, sino que se podrán dar por reproducidos todos losinformes y propuestas de resolución ya emitidos con anterioridad, debiendopracticarse únicamente el trámite de audiencia del contratista respecto delacuerdo de inicio del nuevo expediente, en aras a no causarle indefensión.Una vez practicado dicho trámite, deberá remitirse nuevamente lo actuadoa este Consejo Consultivo por conducto del Consejero de Presidencia,Justicia e Interior para la emisión de dictamen.A la vista de todo lo anterior, este Consejo Consultivo formula lassiguientes22CONCLUSIONESPRIMERA.- El expediente para la resolución del contrato de gestióndel servicio público del Matadero Frigorífico Comarcal, adjudicado a laempresa A está caducado, en virtud de las razones expuestas en laconsideración jurídica tercera del presente dictamen.SEGUNDA.- Ello no obstante, concurriendo causa legal para procedera la resolución del contrato, es posible iniciar un nuevo expediente condicho objeto, en razón de los motivos expuestos en la consideración jurídicaquinta.A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según surecto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quincedías, a este Consejo Consultivo, de conformidad con lo establecido en elartículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba elReglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.Madrid, 10 de junio de 2009