Dictamen nº: 303/09Consulta: Consejero de Transportes e InfraestructurasAsunto: Responsabilidad PatrimonialSección: VPonente: Excmo. Sr. D. Ismael Bardisa JordáAprobación: 27.05.09DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de laComunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 27 demayo de 2009, sobre consulta formulada por el Consejero de Transportes eInfraestructuras, al amparo del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora,6/2007, de 21 de diciembre, en el asunto antes referido y promovido porla representación de A sobre responsabilidad patrimonial de la Comunidadde Madrid por las supuestas pérdidas en su negocio de aparcamiento de usopúblico con acceso desde las calles B y C, ocasionadas como consecuenciade las obras de construcción del Intercambiador de Transportes de la Plazade Castilla.ANTECEDENTES DE HECHOPRIMERO.- Por escrito presentado el 20 de julio de 2007 en laConsejería de Transportes e Infraestructuras, se reclama responsabilidadpatrimonial de la Comunidad de Madrid por las pérdidas en el negocioocasionadas como consecuencia de las obras de construcción delIntercambiador de Transportes de la Plaza de Castilla.De acuerdo con su escrito, la ejecución de las obras mencionadas, quecomenzaron en 2005 y a la fecha de la interposición de la reclamación nohabían terminado, ha supuesto para la entidad reclamante una menor2afluencia de los usuarios de rotación, dado que bien por las dificultadespara acceder -por el desconcierto existente o por la nula o escasaseñalización- bien por la imposibilidad manifiesta de acceso -en aquellosdías en los que las calles estaban cortadas-, los potenciales usuarios queacudían diariamente a la zona en la que se encuentra ubicado elaparcamiento han preferido (o no han tenido más remedio, según los casos)elegir otro aparcamiento que, aun estando situado en una zona más lejanales permitía un acceso rápido, limpio y seguro. No obstante, reconoce laentidad reclamante que en relación con los clientes abonados no ha habidovariación.Alega que los perjuicios ocasionados a su negocio durante los meses deenero a mayo de 2007, ascienden a la cantidad de treinta y tres milsetecientos veintiún euros (33.721 €), importe en el que cifra la cuantía dela indemnización.Adjunta al escrito de reclamación, entre otros documentos, escritura depoder, partes de información obtenidos de la página web del Ayuntamientode Madrid, sobre cortes de calles e incidencias de obras que afectan altráfico de enero a julio de 2007, noticias de prensa sobre las obras delintercambiador y su repercusión en el tráfico, fotografías del lugar de loshechos, estadillos comparativos de los meses de enero a mayo de 2007 y sucomparativa con los del año anterior en cuanto a vehículos e ingresos.Además de la documentación aportada propone la práctica de pruebadocumental, interesando que se recaben Informes de la empresasconstructoras en los que se certifiquen los periodos de las obras que hanafectado a las calles en las que tiene acceso el aparcamiento, Informes de laPolicía Municipal y el Ayuntamiento sobre el número de días que las calleshan estado cortadas al tráfico; Libro de órdenes de las empresasconstructoras e Informe de una empresa de alquiler de vehículos que tienehabilitada una superficie dentro del aparcamiento en cuestión.3SEGUNDO.- Ante la reclamación se incoa procedimiento deresponsabilidad patrimonial de la Administración. En fase de instrucción seha recabado informe del Consorcio Regional de Transportes de Madrid,evacuado el 10 de septiembre de 2007, en el que se indica que: “consultadala Dirección de la Obra, ésta nos ha adjuntado la información que seacompaña al presente informe y en la cual se señala que durante todo elperíodo de ejecución de las obras del Intercambiador de Transportes dePlaza de Castilla se ha permitido y facilitado la entrada y salida devehículos al aparcamiento explotado por la sociedad representada por elreclamante por alguno de los dos accesos con que cuenta dichoaparcamiento.” (Documento 3). En el Informe que se acompaña se indica,además, que los accesos han contado con señalización definitiva o de obraen el momento de estar operativos.Mediante escrito de fecha 10 de octubre de 2007 se concede trámite deaudiencia a la interesada, que presentó alegaciones el 31 de octubre,reiterándose en las de su escrito inicial, rebatiendo los Informesincorporados al expediente y reitera su petición de práctica de pruebadocumental en los mismos términos que lo hizo en su escrito dereclamación.A la vista de las alegaciones efectuadas y la solicitud de práctica deprueba, se recaba Informe del Gerente de la empresa encargada de larealización de las obras, emitido el 12 de febrero de 2008, en el que secorrobora el contenido del Informe del Subdirector del Área deIntermodalidad y Concesiones de Obras Públicas del Consorcio Regionalde Transportes y se añade que siempre que ha sido necesario el cambio deacceso del aparcamiento ha sido de común acuerdo con el personal delmismo, no existiendo ninguna notificación de queja hasta la fecha, a pesarde llevar las obras desde agosto de 2005.4El 5 de marzo de 2008 se concede nuevo trámite de audiencia,ratificándose en las alegaciones presentadas en el primer trámite deaudiencia.El Jefe del Servicio Adjunto de Recursos y Asuntos Contenciosos dictapropuesta de resolución desestimatoria por falta de acreditación del daño,inexistencia de nexo causal entre éste y el funcionamiento de los serviciospúblicos y ausencia de antijuridicidad del mismo.TERCERO.- En este estado del procedimiento se formula consulta porel Consejero de Transportes e Infraestructuras, que ha tenido entrada eneste Consejo Consultivo el 27 de abril de 2009, por trámite ordinario,correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, a la Sección V,presidida por el Excmo. Sr. Consejero D. Ismael Bardisa Jordá, que firmóla oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado, porunanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en susesión de 27 de mayo de 2009.El escrito solicitando el dictamen fue acompañado de la documentaciónque, numerada y foliada, se consideró suficiente, y de la que se ha dadocuenta en lo esencial en los antecedentes de hecho anteriores.A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientesCONSIDERACIONES EN DERECHOPRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivoresulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º dela Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo dela Comunidad de Madrid (LCC) por ser la cuantía de la reclamación5superior a quince mil euros, y se efectúa por el Consejero de Transportes eInfraestructuras, órgano legitimado para ello, de conformidad con lodispuesto en el artículo 14.1 de la citada Ley. Siendo preceptivo eldictamen, no tiene, sin embargo, carácter vinculante (artículo 3.3 LCC).El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinarioestablecido en el artículo 16.1 LCC.SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento deresponsabilidad patrimonial se inició a instancia de interesada, y sutramitación se encuentra regulada en los artículos 139 y siguientes de laLey 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común(LRJ-PAC), desarrollados en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de lasAdministraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial.Ostenta la empresa reclamante legitimación activa para promover elprocedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139de la citada Ley 30/1992, ya que es la persona jurídica que sufre el dañocausado supuestamente por la realización de las obras de construcción delintercambiador.Asimismo, se encuentra legitimada pasivamente la Comunidad deMadrid en cuanto que titular de la infraestructura de transportes cuyasobras han ocasionado, presuntamente, un daño a la empresa reclamante.De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LRJ-PAC el derecho areclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive laindemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En este caso, el dañoeconómico alegado se refiere al periodo comprendido entre enero y mayode 2007, por lo que se encuentra en plazo la reclamación presentada el 20de julio del mismo año.6TERCERA.- El procedimiento se ha instruido cumpliendo los trámitespreceptivos previstos en la legislación mencionada en la anteriorconsideración. Especialmente, se ha practicado la prueba precisa, se harecabado informe del servicio cuyo funcionamiento supuestamente haocasionado el daño y se ha evacuado el trámite de audiencia exigidos en losartículos 9, 10 y 11 del Real Decreto 429/1993, respectivamente, y en losartículos 82 y 84 LRJ-PAC.En relación al trámite de audiencia a los interesados, se ha evacuadocorrectamente por lo que a la empresa reclamante se refiere, mas no constaque se haya concedido como tal trámite de audiencia a la empresaencargada de la ejecución de las obras de construcción del intercambiadorque supuestamente ocasionaron los daños y perjuicios a la mercantilreclamante.Esta omisión no constituye por sí misma, en el caso examinado, undefecto invalidante por cuanto que se solicitó información a dicha empresasobre el objeto de la reclamación, en respuesta a lo cual, como ha quedadorelatado en los antecedentes de hecho, se emitió informe por aquélla en elque ha podido formular cuantas alegaciones estimara pertinentes, y sin quecon posterioridad a ello se hayan incorporado al expediente hechos nuevosrelevantes para el procedimiento, por lo que no se ha producido indefensióna la entidad contratista de la Administración.Así pues, en aplicación al procedimiento administrativo de los principiosantiformalistas puede entenderse válidamente cumplido el trámite deaudiencia a la empresa contratista.En relación a la práctica de la prueba propuesta por la mercantilreclamante, se ha recabado alguno de los informes sin que hayapronunciamiento sobre la improcedencia o innecesariedad de la práctica deotras pruebas asimismo propuestas.7El instructor de un procedimiento administrativo no está vinculado entodo caso a la solicitud de prueba del administrado, es decir, nonecesariamente ha de llevar a cabo todas y cada una de las pruebas que sepropongan en el curso del procedimiento, pero tampoco cabe pasar por altolo dispuesto en el apartado tercero del meritado artículo 80, conforme alcual “el instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebaspropuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedenteso innecesarias, mediante resolución motivada”, norma que se incorpora,asimismo, en el artículo 9 del Reglamento por el que se regulan losprocedimientos en materia de responsabilidad patrimonial. Del reproducidoprecepto resulta, interpretado a sensu contrario, que la discrecionalidad dela Administración en la determinación de las pruebas a practicar en cadacaso tiene su límite infranqueable en que las que se rechacen no sean, deforma palmaria improcedentes o innecesarias.Del expediente resulta la innecesariedad de la práctica de las pruebaspropuestas toda vez que las mismas van dirigidas, en su caso, a acreditar elnexo causal entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos, sibien, como se analizará posteriormente, la reclamación puede serdesestimada por la falta de acreditación de otros requisitos que en ningúncaso quedarían acreditados con las pruebas no practicadas.Por tanto, la denegación de la práctica de prueba no provocaindefensión, por lo que la falta de motivación expresa de dicha denegaciónno constituye una irregularidad invalidante.CUARTA.- La responsabilidad patrimonial de las AdministracionesPúblicas viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo106.2 de nuestra Constitución, a cuyo tenor: "los particulares, en lostérminos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados portoda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos defuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento8de los servicios públicos". La regulación legal de esta responsabilidad estácontenida en la actualidad en la LRJ-PAC y en el reglamento de desarrolloanteriormente mencionado, disposiciones que en definitiva vienen areproducir la normativa prevista en los artículos 121 y 122 de la Ley deExpropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y artículo 40 de la Leyde Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de1957. El artículo 139 de la citada LRJ-PAC dispone, en sus apartados 1 y2, lo siguiente:"1.- Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por lasAdministraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran encualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal oanormal de los servicios públicos.2.-En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluableeconómicamente e individualizado con relación a una persona o grupo depersonas".Como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estadode la cuestión en materia de responsabilidad patrimonial de laAdministración -Sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 deabril (recurso 6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008-para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de laAdministración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectivarealidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizadoen relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesiónpatrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamientonormal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos enuna relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sinintervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo9causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deberjurídico de soportar el daño.La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, demanera que lo relevante no es el proceder antijurídico de laAdministración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque esimprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal oanormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.QUINTA.- Aplicada la anterior doctrina al caso que nos ocupa espreciso comenzar analizando la concurrencia del requisito de la realidad yefectividad del daño.Sobre este punto no puede olvidarse que en materia de responsabilidadpatrimonial de la Administración la carga de la prueba de los presupuestosque hacen nacer la responsabilidad indemnizatoria, salvo circunstanciasconcretas que no vienen al caso, recae en quien la reclama (Sentencias delTribunal Supremo de 25 de julio de 2003 –recurso 1267/1999-, 30 deseptiembre de 2003 –recurso 732/1999- y 11 de noviembre de 2004 –recurso 4067/2000- entre otras).Sin embargo, en el supuesto objeto del presente Dictamen no haquedado acreditado en el expediente que efectivamente se haya producidoel daño económico que la reclamante alega. Entiende ésta que aconsecuencia de las obras del intercambiador se ha producido un dañoeconómico consistente en una pérdida de ingresos derivada de una menorutilización del aparcamiento que explota, y pretende acreditar la realidadde este perjuicio económico con unos estadillos confeccionados por lapropia entidad reclamante en los que se ofrece comparativamente los datosde los meses de enero a mayo de los años 2006 y 2007.Ahora bien, como se advierte en la propuesta de resolución, losdocumentos aportados no permiten hacer prueba del daño alegado, por10cuanto que no constituyen ninguna declaración oficial del volumen denegocio ni de los ingresos obtenidos en los años 2006 y 2007 que permitandar por acreditado el perjuicio económico, pues la mera alegación de undaño no hace prueba de la existencia del mismo.En consecuencia, no habiendo quedado acreditado en el expediente quela entidad reclamante haya sufrido los daños económicos que invoca, nocabe reconocer responsabilidad patrimonial a la Administración, porcuanto que un presupuesto del instituto de la responsabilidad es el de laexistencia de un daño, cuya falta de acreditación es suficiente paradesestimar la pretensión de la interesada.SEXTA.- A mayor abundamiento debe advertirse que tampococoncurren los demás elementos que integran la responsabilidadindemnizatoria.Por una parte, en cuanto al nexo causal entre el hipotético perjuicioeconómico y la realización de las obras del intercambiador, sostiene lareclamante en su escrito inicial que “la magnitud de las obras ha impedidoel acceso y/o paso tanto para viandantes como, desde luego, paravehículos; en algunos casos eran cortes parciales, en otros, el corte detráfico era de manera constante; y en otros las entradas y/o salidas hanestado inutilizadas parcialmente debido en gran medida a las obrasrealizadas en las aceras o los materiales y maquinaria que ocupaban lasentradas”.De los Informes incorporados al expediente se infiere con meridianaclaridad que las obras han supuesto cortes de tráfico en las calles en las queestá situado el aparcamiento, mas en ningún caso se ha impedido el accesototal al mismo, sino que a lo largo del tiempo en que se han ejecutado lasobras siempre ha estado disponible al menos uno de los accesos delaparcamiento con la debida señalización, por lo que no puede sostenerse11que las obras han impedido el acceso a viandantes y vehículos comosostiene la reclamante en su escrito de reclamación, si bien en el segundoescrito de alegaciones matiza sus afirmaciones y no discute que en todomomento se ha permitido el acceso al aparcamiento, centrando el eje de lareclamación en que las obras han generado unas molestias que dificultan laafluencia y disuaden de la utilización del aparcamiento.No obstante, no se llega a comprender cómo, si las molestias son de talentidad que dificultan el acceso al aparcamiento, no sólo no ha disminuidoen el año 2007 el número de clientes abonados, sino que se ha vistoincrementado, según se desprende de los estadillos confeccionados por lapropia mercantil afectada, pues es razonable pensar que las molestias ydificultades de acceso lo serán, de existir, con independencia del carácterabonado o meramente circunstancial (rotatorio) del usuario del mismo, porlo que difícilmente puede apreciarse una relación causal entre el dañoalegado y el funcionamiento del servicio público.SÉPTIMA.- Es más, tampoco el daño, de existir, constituiría una lesiónen sentido jurídico. Sobre este extremo la jurisprudencia viene reiterandoque la antijuridicidad del daño se produce en los supuestos en que laobligación de soportarlo no venga impuesta por la ley o, en lo que ahoranos interesa, por las cargas generales que como ciudadano deben soportarsefruto de la vida en sociedad en la que el interés público exige la mejora delos servicios públicos.Por ello son reiterados los pronunciamientos judiciales que niegan laantijuridicidad del daño como consecuencia de la alteración oincomodidades en los accesos a inmuebles o negocios como consecuencia dela realización de obras que redundan en beneficio del interés general,siempre y cuando no se haya impedido el acceso lo que, como se haindicado anteriormente, no ha sucedido en este caso.12Resumiendo la doctrina jurisprudencial señalada, la Sentencia delTribunal Supremo de 19 de septiembre de 2008, dictada en el recurso decasación 7370/2004, señala que “esta Sala se ha pronunciado enreiteradísimas ocasiones en relación a obras de ampliación, mejora ocambio de trazado de carreteras, rechazando la antijuridicidad del daño yapreciando la necesidad de soportar éste, salvo en los supuestos deaislamiento total de la finca o establecimiento donde se estima se haproducido el daño”.Igualmente la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de2001 (recurso de casación 5378/1997) sienta la “regla general de noresultar indemnizables los perjuicios que se irroguen por los desvíos quehubiese requerido la ejecución por la Administración de obras en las víaspúblicas, al no estar en tales supuestos en presencia de un dañoantijurídico, sino de riesgos o consecuencias lesivas que los particularestienen el deber de soportar” (en similar sentido la Sentencia de 3 de juniode 2003, recurso 193/2001).La meritada doctrina es plenamente aplicable al supuesto dictaminadotoda vez que como se ha indicado anteriormente, queda acreditado en elexpediente y así lo admite la entidad reclamante en su segundo escrito dealegaciones, durante todo el tiempo que ha durado la ejecución de las obrasse ha mantenido uno de los dos accesos al aparcamiento, por lo que lamayor o menor incomodidad en el acceso no constituye daño antijurídico.En mérito a lo señalado cabe concluir que no concurren los requisitosprecisos para que pueda estimarse la responsabilidad patrimonial de laAdministración.Por lo anteriormente expuesto el Consejo Consultivo formula lasiguiente13CONCLUSIÓNProcede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de laAdministración.A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según surecto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quincedías, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 delDecreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el ReglamentoOrgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.Madrid, 27 de mayo de 2009