Dictamen nº 153/14Consulta: Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del TerritorioAsunto: Responsabilidad PatrimonialSección: IIIPonente: Excmo. Sr. D. Javier María Casas EstévezAprobación: 09.04.14
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 9 de abril de 2014, emitido ante la consulta formulada por el Excmo. Sr. consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio al amparo del artículo 13.1 de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, en relación con la reclamación formulada por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares sobre reclamación de responsabilidad patrimonial a la Comunidad de Madrid por los perjuicios económicos ocasionados como consecuencia de la instalación de una planta de biogás sin la autorización de aquél.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 30 de diciembre de 2009 tuvo entrada en el registro de la entonces Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio una reclamación de responsabilidad patrimonial en relación con los perjuicios económicos sufridos por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares como consecuencia del Auto de la Audiencia Provincial de Madrid, Sección nº. 18, de 23 de septiembre de 2008 que, en ejecución de sentencia, establecía la obligación del Ayuntamiento de Alcalá de Henares de indemnizar en la cantidad de 5.800.000 euros más los intereses correspondientes a los herederos de M.A., por la ocupación indebida de los terrenos denominados “A” a fin de convertirla en vertedero municipal.Basaba el Ayuntamiento su reclamación en la implantación por la Comunidad de Madrid de una planta de biogás sin las autorizaciones municipales preceptivas que originó la dilación en la restitución a los indebidamente expropiados de la posesión de la finca hasta el 1 de enero de 2034 y cuya existencia sirvió de fundamento para que la Audiencia Provincial condenase al Ayuntamiento de Alcalá de Henares a abonar una indemnización a los propietarios por unas instalaciones que no son de su propiedad ni tenía conocimiento de ellas, puesto que tomó en consideración para la fijación de la indemnización, no el rendimiento que como arrendamiento rústico pudiera ofrecer el terreno sino el lucro que, en razón de la instalación de la planta de biogás en el mismo, pudiera haber obtenido.Destaca que esas instalaciones de biogás carecían de la preceptiva licencia municipal hasta que en 2008 se concedió a la Mancomunidad del Este la “concesión administrativa” para su explotación.Se alude en la reclamación al contrato suscrito el 30 de octubre de 2002 por las empresas B y C para el aprovechamiento integrado del biogás generado en un depósito controlado de residuos recibiendo la preceptiva autorización ambiental integrada el 30 de abril de 2008.Señala que el Ayuntamiento de Alcalá de Henares notificó el 24 de febrero de 2003 a la Consejería de Medio Ambiente la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 11 de noviembre de 2002 en la que se condenaba al Ayuntamiento a raíz de la acción reivindicatoria promovida por una heredera de M.A.Posteriormente, se requirió a dicha consejería que informase sobre la valoración económica de la retirada y limpieza de los residuos relativos a la finca objeto de la citada sentencia respondiendo el 4 de junio de 2003 la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental sobre la inviabilidad técnica y medioambiental del traslado de los residuos.El 14 de mayo de 2004 el Ayuntamiento pidió a la Consejería que informase sobre la no realización de actuaciones en la parcela y el cese de la actividad de vertedero. Según el escrito de reclamación se les informó que en la parcela permanecían diversas instalaciones (básculas, oficinas, instalaciones de tratamiento de residuos y biogás) pero no que “existiera una planta de biogás o instalación alguna que permitiera el aprovechamiento de los residuos”.Considera que la actuación de la Comunidad de Madrid ha supuesto “la obtención de un lucro por la explotación del vertedero a espaldas de la representación municipal, sin las correspondientes autorizaciones preceptivas previstas en la propia ley del suelo de la comunidad”. Afirma que en todo momento la Comunidad tuvo conocimiento del procedimiento de ejecución de sentencia sin que, por el contrario, se advirtiese al Ayuntamiento de la existencia de una planta de biogás. A este efecto el Ayuntamiento afirma que ha girado visitas de inspección los días 27 de agosto y 9 de septiembre de 2009 acreditando la existencia de dicha actividad que carece de licencias de obras, actividad y apertura.Solicitaba por ello una indemnización por importe de siete millones quinientos cuarenta mil euros (7.540.000 €) más los intereses legales.SEGUNDO.- En relación con el contenido de la reclamación, la consulta del expediente administrativo ha puesto de manifiesto los siguientes hechos.1. Construcción y explotación del vertedero.El Ayuntamiento de Alcalá de Henares, por acuerdo plenario de 20 de octubre de 1982, inició un expediente de expropiación forzosa de la finca registral nº aaa para la construcción e instalación de un vertedero municipal de basuras.El 16 de febrero de 1983, la Corporación Municipal llegó a un mutuo acuerdo con los propietarios en el citado procedimiento expropiatorio fijándose el justiprecio en 48 pesetas por metro cuadrado.Según resulta de los hechos probados de la sentencia de El Ayuntamiento de Alcalá de Henares al momento de construir el vertedero ocupó la finca registral nº bbb, colindante con el nº aaa, que tenía las mismas características físicas y la calificación urbanística que ésta. Ambas fincas pertenecían a los mismos propietarios.El vertedero fue construido y comenzó su explotación por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares el 9 de julio de 1984.El Ayuntamiento firmó, con fecha 29 de diciembre de 1989, un convenio de colaboración con la Agencia de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid para que ésta explotase las instalaciones, comenzando su gestión el 22 de diciembre de 1989.En el citado convenio se establecía que la Agencia de Medio Ambiente prestaría apoyo a los municipios integrados en la Unidad de Tratamiento V-Henares del Programa Coordinado de Actuación de Residuos Sólidos Urbanos los cuales venían haciendo uso del citado vertedero.En concreto, se establecía que la explotación del vertedero se llevaría a cabo por una Unión Temporal de Empresas en virtud del contrato adjudicado el 29 de septiembre de 1983 por el Ayuntamiento de Alcalá y que, finalizado el plazo de ejecución (ocho años a contar desde el 9 de julio de 1984), la Comunidad de Madrid procedería a efectuar una nueva contratación de conformidad con la Ley de Contratos del Estado, entonces vigente (clausula tercera del convenio).El convenio establecía que los costes de explotación del vertedero serían financiados por la Comunidad de Madrid durante la vigencia del convenio fijando el coste del año 1990 en sesenta y seis millones de pesetas (cláusula cuarta) y actualizándose dichos costes en caso de prórroga del convenio.A su vez, la cláusula sexta atribuía a la Agencia de Medio Ambiente el control y coordinación de los trabajos de explotación y mantenimiento que realice la adjudicataria, redactando anualmente una memoria de gestión que sería entregada al Ayuntamiento en el primer trimestre del ejercicio siguiente.Con fecha 2 de febrero de 2000 se contrató a la empresa D, UTE (E y F) para la explotación de los depósitos controlados de residuos sólidos urbanos de Alcalá de Henares y de Nueva Rendija.La empresa privada E, partícipe mayoritaria de la UTE D constituyó, con una participación del 60%, junto a G, con una participación del 40%, el 9 de octubre de 2002, la sociedad B para gestionar el biogás generado en el vertedero.Con fecha 30 de octubre de 2002, B y C firmaron un contrato (documento nº20) en el que ésta última se comprometía a instalar un sistema de desgasificación y valorización energética del biogás del vertedero de Alcalá de Henares.En dicho contrato, B reconocía a C como único y exclusivo agente autorizado para la desgasificación y valorización del biogás generado en el vertedero controlado de Alcalá de Henares, dejando la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de encargarse, desde ese momento, de la gestión de desgasificación del vertedero y de la valorización del biogás.En el contrato se recogía como obligación de C el recabar cuantas licencias y autorizaciones fueran necesarias.2. Procedimientos judiciales referidos a los terrenos donde se asienta el vertedero.En el año 2000, una de las herederas de M.A., actuando en nombre de la comunidad hereditaria, plantea una acción reivindicatoria frente al Ayuntamiento de Alcalá de Henares, dictando sentencia el Juzgado de 1ª Instancia nº 2 de dicha localidad el 29 de mayo de 2001.En la sentencia se recoge como hechos probados que M.A. falleció en el año 1940 sin que su herencia se hubiese partido y liquidado a fecha de la sentencia. En la herencia del causante figuraba la finca registral nº bbb (conocida como “A”). Dicha finca procedía de una finca denominada “H” perteneciente a M.A. y a su hermana J.A. que fue dividida en 1942 dando lugar a la citada finca nº bbb adjudicada a M.A. (obviamente sus herederos) y a la finca nº aaa adjudicada a su hermana.La finca nº aaa fue objeto de la expropiación anteriormente mencionada.Señala la sentencia que “El Ayuntamiento demandado ha ocupado con más de un millón cuatrocientos noventa y siete mil quinientos sesenta y un metros cúbicos (1.497.561 m3) de residuos destinados a vertedero municipal una superficie perteneciente a la meritada finca registral bbb de sesenta y cuatro mil doscientos noventa y un metros cuadrados (64.291m2)”.Por ello condena al Ayuntamiento a optar entre retirar los vertidos que ocupan la finca dejándola en el estado en que se encontraba anterior a la ocupación o indemnizar a los propietarios en los indicados metros al precio que se determine en ejecución de sentencia. No obstante condicionaba esa opción a la partición de la herencia de M.A.Asimismo condenaba al Ayuntamiento a abonar una renta mensual por la ocupación de los terrenos que se determinaría en ejecución y se abonaría, actualizada, una vez que se conozcan los titulares de derechos sobre la finca y sus cuotas.Recurrida en apelación dicha sentencia por ambas partes, la Audiencia Provincial de Madrid dictó sentencia el 11 de noviembre de 2002. En la misma se desestima el recurso del Ayuntamiento y se estima el de la parte actora condenando al Ayuntamiento a restituir a la comunidad hereditaria la plena y pacífica posesión de la parte de la finca A que indebidamente ocupa, cesando en la actividad de vertidos y cualquier otra que venga desarrollando en la misma. Asimismo debería restituir esa porción de la finca en el estado inmediatamente anterior a su ocupación y, por último, indemnizar a la comunidad hereditaria en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia sobre la base del valor por arrendamiento por metro cuadrado de tierras de análogas características y devengado desde la fecha de ocupación de la porción de finca.A petición del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, y con el fin de valorar la viabilidad del cumplimiento de la sentencia, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente emitió un informe técnico, de fecha 8 de mayo de 2003, en el que se acreditó la inviabilidad medioambiental y técnica de realizar el traslado de los residuos. Se indicaban las instalaciones existentes y se estimaba que la generación de biogás se prolongaría durante los próximos 15 años.Con fecha 18 de mayo de 2004 se emitió un segundo informe técnico a petición del Consistorio en el que se indicaban las instalaciones existentes y se hacía referencia a la operación post-clausura en un tiempo mínimo no inferior a 30 años.Con fecha 22 de junio de 2004 se emitió un tercer informe técnico por la Administración Autonómica, a instancia del Ayuntamiento, reiterándose y ratificándose el contenido de los anteriores informes.La Comunidad de Madrid no estuvo personada en esta causa, hasta el 8 de septiembre de 2005 en que el Juzgado de Primera Instancia nº. 2 de Alcalá de Henares dispuso admitir la personación en la Comunidad de Madrid, en calidad de tercero frente al que no se despachó ejecución.En ejecución de sentencia el Juzgado de 1ª Instancia nº 1 de Alcalá de Henares dictó Auto el 4 de enero de 2008 en el que considera que la obligación de restituir los terrenos es imposible toda vez que los residuos deben permanecer un periodo de treinta años conforme su normativa reguladora por lo que considera que ha de valorar la invasión de parte de la finca desde su ocupación hasta su devolución dentro de treinta años. A tal efecto el Auto fija la cantidad a abonar en 196.000 euros.Recurrido en apelación, la Audiencia Provincial de Madrid dictó Auto el 23 de septiembre de 2008 en el que fijaba la cantidad a abonar en 5.800.000 euros al tomar como base, no los rendimientos que pudiese generar el terreno como arrendamiento rústico sino tomando en cuenta beneficio neto de la planta de biogás existente.El 23 de septiembre de 2008 la Audiencia Provincial emitió Auto por el que se obligó a que el Ayuntamiento de Alcalá de Henares pagase a los propietarios de la finca registral nº bbb por la imposibilidad de usar la finca durante 30 años la cantidad de 5.800.000 €, con base a la valoración del aprovechamiento del biogás, apartándose de la sentencia en la que se indicaba que el quantum indemnizatorio se debía valorar a partir del precio que como arrendamiento rústico pudiera tener el terreno.Frente a dicho Auto se interpuso recurso de amparo que fue inadmitido por Providencia del Tribunal Constitucional de 1 de junio de 2009.Según consta en la propuesta de resolución, con fecha 1 de enero de 2009 se hizo cargo del vertedero de Alcalá de Henares la Mancomunidad de Municipios del Este y la Comunidad de Madrid dejó de prestar el servicio.Se recoge igualmente en el expediente (informe de la Dirección General de Evaluación Ambiental) que, con fecha 30 de junio de 2010, la Mancomunidad de Municipios del Este aceptó la cesión condicionada a favor de la Mancomunidad del contrato de aprovechamiento energético suscrito por B con C en fecha 30 de octubre de 2002, con efectos de 1 de julio de 2010. La Mancomunidad declaró y garantizó: la aceptación de su subrogación total en la posición de B en el contrato; y eximir de cualquier responsabilidad a ésta última y sus accionistas en relación con el contrato.TERCERO.- A causa de la referida reclamación se ha instruido el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial.Mediante Orden de la consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de 30 de abril de 2010, se dispuso la inadmisión de la solicitud de reclamación patrimonial por haberse formulado transcurrido el plazo legalmente establecido de prescripción de la acción, tomando como dies a quo el de la notificación del Auto de 23 de septiembre de 2008 de la Audiencia Provincial de Madrid.Contra la citada Orden, el Ayuntamiento de Alcalá de Henares interpuso recurso contencioso-administrativo, siendo estimado por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de marzo de 2012 que acordó retrotraer las actuaciones con objeto de que la Comunidad de Madrid tramitase la solicitud de reclamación patrimonial puesto que el dies a quo a tener en cuenta es el de la notificación de la Providencia del Tribunal Constitucional.En cumplimiento de la citada Sentencia, con fecha 25 de junio de 2012, se acordó retrotraer las actuaciones e iniciar la tramitación del expediente de solicitud de responsabilidad patrimonial. En esta misma fecha, se requirió al reclamante la subsanación de las siguientes deficiencias detectadas en su escrito de reclamación:- Delimitación del perjuicio presuntamente producido.- Justificación de la existencia de una lesión antijurídica que no exista el deber jurídico de soportar y efectiva actual y no potencial.- Determinación del momento en el que se produjeron los daños cuyo resarcimiento se demanda.- Evaluación económica de las lesiones presuntamente ocasionadas y documentación en la que se funde dicha valoración.- Concreción de la relación de causalidad entre los daños presuntamente ocasionados y el funcionamiento del servicio público de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.El requerimiento fue atendido mediante escrito (documento nº20) presentado el 30 de julio de 2012, en el que, en cuanto a la delimitación del perjuicio ocasionado, manifestaba que la cuantificación de la indemnización impuesta al Ayuntamiento se determinó utilizando como elemento clave el lucro económico derivado de unos ingresos netos por la gestión del biogás extraído del vertedero sanitariamente controlado por el Ayuntamiento, conforme el contrato que, al margen de cualquier autorización o conocimiento municipal, a través de la empresa B, y de forma consciente y voluntaria de la Comunidad de Madrid se suscribió con la empresa C, el 30 de octubre de 2002.Señalaba igualmente que existe culpabilidad en la actuación por una parte, e inactividad por otra, de la Comunidad de Madrid puesto que se ocasionó un daño patrimonial en los caudales municipales en base a unos argumentos jurisdiccionales cuya responsabilidad recae enteramente en la Comunidad de Madrid. Por tanto, consideraba que, habida cuenta del conocimiento por la Comunidad de Madrid respecto a la situación de la parcela del citado vertedero, podía haber sido evitable el daño ocasionado al Ayuntamiento derivado del lucro de la propia Comunidad de Madrid.En cuanto a la evaluación económica de los perjuicios ocasionados, manifestaba que se debía estar a la realizada por la Audiencia Provincial que cuantificaba la indemnización en 5.800.000 euros e incrementado en un 30% correspondiente a costas e intereses de demora, ascendiendo el importe total a 7.540.000 euros.Se ha incorporado al expediente el informe (documento nº5) emitido por la Dirección General de Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, de 29 de agosto de 2012, que concluía:“La ocupación ilegal de los terrenos de la finca nº bbb se debe exclusivamente