Dictamen nº: 138/11Consulta: Alcalde de GalapagarAsunto: Responsabilidad Patrimonial Sección: VIPonente: Excmo. Sr. D. Pedro Sabando SuárezAprobación: 06.04.11DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 6 de abril de 2011, sobre consulta formulada por el Alcalde de Galapagar, a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, en el asunto promovido por C.J.F., en nombre y representación de A.G.L. sobre responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Galapagar por los daños causados por el deficiente estado de la vía pública.ANTECEDENTES DE HECHOPRIMERO.- Por el Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, mediante oficio de 3 de marzo de 2011, registrado de entrada el 7 del mismo mes se formula preceptiva consulta a este Consejo Consultivo por trámite ordinario, correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, a la Sección VI, presidida por el Excmo. Sr. D. Pedro Sabando Suárez, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado, por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo en su sesión de 6 de abril de 2011.El escrito solicitando el dictamen preceptivo fue acompañado de documentación que, adecuadamente numerada y foliada, se consideró suficiente.SEGUNDO.- Del expediente remitido, interesa destacar los siguientes hechos que resultan relevantes para la emisión del dictamen solicitado:El actor, que dice proceder en nombre de la interesada aunque no acredita la representación, formula reclamación (folios 1 a 8) por daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la caída sufrida por la perjudicada el día 21 de febrero de 2007, sobre las 13:45 horas, cuando se encontraba paseando “por detrás del Ayuntamiento, cuando, por efecto del doble plano de la huella de una baldosa de granito, se cayó produciéndose graves lesiones”. “Acto seguido fue trasladada al Centro de atención primaria del pueblo, y ante la gravedad de las lesiones, fue derivada inmediatamente al Hospital de San Lorenzo de el Escorial”.La reclamación se presentó en el Servicio de Correos el 10 de abril de 2007, teniendo entrada en el Ayuntamiento de Galapagar el día 17 del mismo mes. Al escrito acompaña copias de: nota del Servicio de Salud Mental de Distrito del Servicio Madrileño de Salud, informe del Centro de Salud de Galapagar, presupuesto de una silla de ruedas eléctrica y de diversas fotografías. Consta dirección postal del letrado que dice representar a la reclamante.El informe del Centro de Salud de Galapagar de 28 de marzo de 2007, emitido a petición de la interesada, manifiesta que la perjudicada acudió el 21 de febrero de 2007 refiriendo haber sufrido caída accidental en la vía pública, con dolores intensos en el miembro inferior izquierdo. “Fue referida al Hospital el Escorial donde se objetivó fractura del 5º metatarsiano del pie izquierdo y contusión malar derecha”. La paciente dice que desde ese día no ve bien por el ojo derecho, está pendiente de revisión oftalmológica. También refiere dolor en el miembro superior derecho sin objetivarse alteraciones sobre la movilidad previa y un dolor dorsal debido a la contusión que sufrió tras la caída.Ha precisado reposo en cama y tratamiento médico e inmovilización del pie izquierdo, permanece en seguimiento por traumatología del Hospital El Escorial.No determina la cantidad indemnizatoria indicando, entre otros extremos que: “Independientemente de la cantidad final que podamos reclamar en su día, por medio del presente escrito, solicitamos que a través de la Concejalía de Asuntos Sociales se proporcione a mi representada la cantidad de dinero necesaria para poder adquirir la silla y que hemos justificado con el presupuesto que acompañamos al presente escrito, así como que se le otorgue una cantidad de dinero para poder sufragar el gasto que viene obligada asumir con la contratación de la persona a la que se ha visto obligada a contratar”.Mediante notificación de 28 de febrero de 2008 (folios 21 a 23), se requiere al representante de la interesada para que complete su solicitud, indicando el lugar exacto de la caída; especificando las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público; evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.El requerimiento es cumplimentado parcialmente, por escrito de 6 de marzo de 2008 (folios 25 a 39). Acompaña, entre otros documentos e informe médicos, copia de dictamen técnico facultativo de la Dirección General de Servicios Sociales, de 25 de noviembre de 2004 en el que se recoge lo siguiente: “- Limitación funcional en M.S.D. por lesión del plexo braquial de etiología traumática.- Trastorno de la afectividad por trastorno distímico.- Limitación funcional en M.S.D. por fractura (secuelas) de etiología traumática.- Limitación funcional en miembro inferior por osteoartrosis localizada e etiología degenerativa”.En virtud de esta situación se le reconoció un grado total de minusvalía del 75% mediante Resolución de la Directora General de Servicios Sociales el 25 de noviembre de 2004. El letrado presenta en el servicio de correos, con fecha 8 de abril de 2009 y entrada en el Ayuntamiento de Galapagar el día 13 del mismo mes, “reclamación previa al ejercicio de la acción judicial civil” (folios 42 a 59) en el mencionado documento señala, entre otros extremos que:“1º.- La demandante (…) sufrió un accidente en las calles de esta localidad el día 21 de Febrero de 2007, concretamente en la plaza que se encuentra justo detrás del Ayuntamiento. De dicho accidente fueron testigos un policía local de Galapagar, el cual levantó el correspondiente informe, y el propietario de la tienda de fotografía que se encuentra justo delante de donde ocurrió el hecho.(…)Sus heridas eran tan contundentes que fue llevada de urgencia al ambulatorio del SERMAS inmediatamente por la policía local, siendo derivada de urgencia por una ambulancia hasta el Hospital de El Escorial, donde se aplicaron los primeros cuidados”.(…)“4º.- El pasado día 29 de Diciembre de 2008, la doctora […] le hizo un informe a mi representada para la obtención de una silla de ruedas, del cual se desprenden las siguientes secuelas:Incapacidad para desplazarse dentro del domicilio, por grave disminución de aparato locomotor.- Limitación funcional del MID.- Agravamiento de fractura de cadera según RX- Agravamiento placa y tornillos por osteosíntesis- Limitación funcional del MMII- PTR bilateral.- Rotura de humero derecho con secuelas y limitación MSD para propulsión manual de silla de ruedas.- Lesión plexo braquial de origen traumático y secuela (parálisis de hombro)- Aplastamiento de vértebras C4 y L2- Agravamiento de artrosis.- Lesiones dentales pendientes de valorar.De todas estas lesiones, y aplicando la ley del Seguro, se desprende que las secuelas que padece [la perjudicada] alcanzan los 141 puntos del baremo. Si tenemos en cuenta que en la fecha del accidente, la indemnización, según dicha ley, por punto debía ascender a la suma de 1492,19 € p/p, la suma total de la indemnización que le correspondería a mi representada ascendería a doscientos diez mil trescientos noventa y ocho euros y setenta y nueve céntimos (210.398,79 €).Esta cantidad comprende los daños morales pero excluye los necesarios para poder acondicionar la vivienda para el uso de silla de ruedas”. Acompaña copias de diversos documentos, informes médicos y presupuesto de un clínica dental para reconstrucción de la boca de la interesada.Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 27 de enero de 2010 se inicia procedimiento de responsabilidad patrimonial.Se ha incorporado al expediente acta del interrogatorio de la perjudicada, de 3 de marzo de 2010 (folios 88 a 90), donde relata los hechos acaecidos el día del incidente y propone el testimonio de tres personas que presenciaron la caída. Se declara pertinente tomar testimonio de una de las testigos propuestas, cuya acta de interrogatorio de 6 de agosto de 2010 (folios 102 a 104) también se ha unido al expediente administrativo.El informe de la Policía Local de Galapagar de 30 de septiembre de 2010 (folio 113) indica que una vez recibido aviso por parte de una funcionaria del Ayuntamiento de Galapagar, se personan en el lugar de los hechos donde “observan como una mujer se encuentra tendida en el suelo y rodeada de mucha gente, junto con la llamante. Que a criterio de los agentes actuantes observan que las lesiones que presenta no son muy graves, por lo que estiman que con el fin de acelerar la asistencia sanitaria, se la traslada en vehículo policial D-1 al Centro de Salud de Galapagar. (…). Que se permanece en el Centro de Salud hasta que los médicos que la atienden nos comunican que va a ser trasladada al Hospital de El Escorial.Que en ningún momento nadie nos comunica el por qué de la caída, ni el por qué ha sido producida, por lo que no hay informe al respecto.Que los agentes actuantes debido a la incidencia sufrida por [la perjudicada], en un principio únicamente se preocupan en asistirla lo mejor y lo mas rápido posible”.Visto el informe de la Policía Municipal, se une al expediente el informe de la funcionaria que avisó a la Policía, de 20 de octubre de 2010 (folio 120).Por último, el informe del ingeniero técnico de obras públicas de 4 de noviembre de 2010 (folios 122 y 123), señala que “de la declaración de la afectada se deduce que el incidente se produjo entre la zona de juegos infantiles existente en la Pza. de Alfonso X y la Avenida de Voluntarios. Dicha zona de juegos es una plataforma horizontal mientras que la Avda. de Los Voluntarios discurre como un plano inclinado, en ese punto. La intersección de ambos planos produce una diferencia de altura que origina un escalón desde la cota de la acera, en el extremo nordeste de la zona de juegos hasta convertirse en una zona de gradas en la parte sureste y sur de la misma. El mencionado escalón no supone un defecto de construcción sino una consecuencia obligada de la geometría de ambas zonas estanciales, la avenida de Los Voluntarios y la zona de juegos, y que en ningún caso es una zona de tránsito, sino que el tránsito peatonal se realiza a través del acerado que rodea la zona infantil, y que se encuentra en buen estado sin que se observen defectos que puedan originar posibles daños a los viandantes. (Se adjunta foto croquizada de la zona en cuestión)”.De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11.1 RPRP, se ha procedido a dar trámite de audiencia y vista del expediente a la interesada. En uso de dicho trámite, y dentro del plazo establecido en el citado artículo 11 RPRP, el representante de la reclamante, solicita copia de diversos documentos y presenta escrito de alegaciones con fecha 24 de enero de 2011, en el que además de reiterar lo expresado en sus anteriores comunicaciones, propone “como medios de prueba que se oficie a la concejalía correspondiente para que se incorpore al presente expediente informe de la obra ejecutada, así como que se nos permita a aportar los dos testigos que junto a este letrado vieron la obra y fueron testigos directos de los trabajos que se estaban realizando” (folios 141 y 142).El 21 de febrero de 2011, el Vicesecretario del Ayuntamiento acuerda inadmitir la práctica de las pruebas solicitadas en el trámite de audiencia por presentación extemporánea y considerarlas innecesarias y desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial por inexistencia de nexo causal (folios 144 a 165).A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,CONSIDERACIONES EN DERECHOPRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo resulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (LCC) por ser la cuantía de la reclamación superior a quince mil euros, y se efectúa por el Alcalde de Galapagar, órgano legitimado para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la citada Ley. Siendo preceptivo el dictamen, no tiene, sin embargo, carácter vinculante (artículo 3.3 LCC).El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en el artículo 16.1 LCC, cuyo término se fijó el 11 de abril de 2011.SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició a instancia del supuesto representante de la interesada, y su tramitación se encuentra regulada en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, desarrollados en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.El actor no acredita la representación con la que actúa, pese a lo cual la Administración municipal ha tramitado el expediente. Ello no obstante, deberá requerirse dicha acreditación por parte del Ayuntamiento pues de lo contrario el pretendido representante no ostenta la legitimación activa.En aras de la economía procedimental entenderemos que dicha subsanación podrá tener lugar antes de la resolución y, supuesta la representación, sí concurre en la interesada legitimación activa para promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139 de la citada LRJ-PAC, por cuanto que es la persona que sufre el daño presuntamente causado por la caída provocada por deficiencias en el pavimento.Al pretender el resarcimiento del daño el día 10 de abril de 2007, habiéndose producido la caída el 21 de febrero de 2007, se encuentra dentro del plazo legalmente establecido puesto que el artículo 142.5 de la LRJ-PAC dispone que “el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o determinación del alcance de las secuelas”.Así mismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Galapagar en cuanto que titular de la competencia de conservación y pavimentación de las vías públicas ex artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.TERCERA.-- La responsabilidad patrimonial de la Administración se rige por el artículo 106.2 de la Constitución, y por el Título X, Capítulo Primero, además de la Disposición Adicional 12ª, de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) y por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado de la cuestión en responsabilidad patrimonial de la Administración -Sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso 6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008-, consiste en el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado.Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, aunque es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.Por lo que se refiere a las características del daño causado, éste ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado, siendo sólo indemnizables las lesiones producidas provenientes de daños que no haya el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. La antijuridicidad del daño viene exigiéndose por la jurisprudencia (Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2003, recurso 6/1993/99, y de 22 de abril de 1994, recurso 6/3197/91, que citan las demás).CUARTA.- En cuanto a la efectividad de los daños padecidos por la interesada hemos de subrayar que, tal y como obra en el expediente y se ha expuesto en los antecedentes de hecho, la perjudicada ya tenía un importante disminución de la movilidad desde el año 2004 por lo que no pueden imputarse enteramente a la caída accidental todos las dificultades de movilidad que padece la reclamante, como tampoco la reparación de la boca que se pretende mediante la aportación de presupuesto de una clínica dental.En sentido estricto, el único daño acreditado que supuso la caída para la perjudicada fue, de acuerdo con el informe médico aportado, “fractura del 5º metatarsiano del pie izquierdo y contusión malar derecha”, sin que sea posible atribuir a la caída otros daños que ya sufría con anterioridad.Establecida la realidad del daño, debe examinarse si concurre en el presente caso, la relación de causalidad definida por la jurisprudencia en, entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2002, RJ 7648, como “una conexión causa efecto, ya que la Administración -según hemos declarado entre otras, en nuestras Sentencias de 28 de febrero y 24 de marzo de 1998, 24 de septiembre de 2001, y de 13 de marzo y de 10 de junio de 2002,- sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenos a la organización, o actividad administrativa”, puesto que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender, por tanto, el concepto de responsabilidad para dar cobertura a cualquier acontecimiento, lo que significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad de la infraestructura material para prestarlo, no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.No cabe olvidar que la carga de la prueba de los presupuestos que hacen nacer la responsabilidad indemnizatoria, salvo circunstancias concretas que no vienen al caso, recae en quien la reclama (Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de julio de 2003 -recurso 1267/1999-, 30 de septiembre de 2003 -recurso 732/1999- y 11 de noviembre de 2004 -recurso 4067/2000-, entre otras). A estos efectos, se han aportado al expediente informes médicos que dejan constancia de la asistencia a la interesada, lo que no acredita en modo alguno que la caída hubiera sido motivada por desperfectos en la vía pública, ni hubiera tenido lugar en la ubicación indicada en el escrito de reclamación.En el caso sometido a dictamen se ha solicitado informe a la Policía municipal y del mismo se desprende que no presenciaron la caída, por lo que no puede acreditar la relación de causalidad. También se ha pedido informe a una funcionaria del Ayuntamiento que fue quien dio aviso a la Policía para que asistieran a la reclamante, del informe se desprende que la citada funcionaria tampoco presenció la caída sino que vio a la perjudicada en el suelo.Se ha solicitado la práctica de prueba testifical de una testigo señalada por la interesada y se ha tomado declaración a la propia accidentada. El instructor subraya las contradicciones sobre las circunstancias de la caída en que incurren ambas declarantes. Así, la interesada expresa que la caída se produjo por un desnivel, mientras que la testigo habla de un agujero. La reclamante dice que la testigo vio la caída desde el bar A, mientras que la testigo dice que se encontraba a su lado. La interesada dice que no conoce a la testigo, en tanto que esta sí afirma conocer a la perjudicada por ser clienta del bar A, en el que trabaja.El informe emitido por el ingeniero técnico de obras públicas, como ya se expuso en el antecedente de hecho segundo, adjunta fotografía cenital sobre la que se ha elaborado un croquis de la zona en cuestión en la que supuestamente se produjo la caída y de dicha fotografía se desprende que desde el citado bar no es posible ver el concreto espacio de la plaza donde la reclamante refiere haberse caído.En la valoración de estos elementos probatorios el instructor del expediente en la propuesta de resolución considera insuficientemente acreditado que la causa de la caída fuera la deficiencia en la plaza, fundamentando esta valoración en la existencia de contradicciones en las declaraciones orales de los diferentes testigos y en la fotografía cenital del lugar de los hechos.De conformidad con el artículo 78 de la LRJ-PAC es al órgano instructor del procedimiento a quien le corresponde la valoración de las pruebas, ya que establece que: “Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”.Por analogía con lo establecido en el ámbito jurisdiccional, la revisión por este Consejo Consultivo de la prueba practicada en la instrucción debe respetar la valoración de aquellas pruebas, como las declaraciones testificales, practicadas con una inmediación de la que carece el Consejo. El mismo respeto a la valoración del instructor resulta razonable mostrar cuando ésta ha llevado a cabo una apreciación conjunta de pruebas si algunas de ellas han sido practicadas con inmediación. Sólo cuando la valoración del instructor fuera manifiestamente irracional, arbitraria o ilógica o vulnerase preceptos legales, podría este Consejo Consultivo apartarse de lo apreciado por el instructor, por lo que procede atenerse a la conclusión, recogida en la propuesta de resolución, de considerar el resultado de las pruebas practicadas como insuficiente para considerar acreditados o probados los hechos correspondientes.Ante la falta de prueba de que los daños sufridos se produjeron como consecuencia del estado de la plaza no queda acreditada la existencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos municipales. La interesada solicita en sus alegaciones que se practique prueba documental consistente en oficiar a la concejalía correspondiente para que se incorpore al expediente informe de una obra de remodelación de la plaza, entendiendo que dicha obra implica una asunción implícita de responsabilidad. El instructor rechaza la práctica de la prueba por entender que la obra no supone la responsabilidad implícita que pretende la reclamante y por ello no serviría para acreditar la relación de causalidad. Este Consejo comparte esta argumentación, por lo que no puede sino considerar que la falta de práctica de la citada prueba no ha supuesto indefensión alguna para la interesada.QUINTA.- Por otro lado, el informe del ingeniero técnico de obras públicas expresa que no hay deficiencia alguna en la plaza: ni desnivel ni agujero, sino que la caída se produjo en las inmediaciones de una zona de juego infantil y “Dicha zona de juegos es una plataforma horizontal mientras que la Avda. de Los Voluntarios discurre como un plano inclinado, en ese punto. La intersección de ambos planos produce una diferencia de altura que origina un escalón desde la cota de la acera, en el extremo nordeste de la zona de juegos hasta convertirse en una zona de gradas en la parte sureste y sur de la misma. El mencionado escalón no supone un defecto de construcción sino una consecuencia obligada de la geometría de ambas zonas estanciales, la avenida de Los Voluntarios y la zona de juegos, y que en ningún caso es una zona de tránsito, sino que el tránsito peatonal se realiza a través del acerado que rodea la zona infantil, y que se encuentra en buen estado sin que se observen defectos que puedan originar posibles daños a los viandantes”. Esta afirmación se corrobora con una fotografía en la que se observa su veracidad y el doble plano existente entre la acera y la zona de juegos. En virtud de esta circunstancia, al no existir desperfecto alguno el daño sufrido por la reclamante no puede considerarse antijurídico.Por todo lo expuesto el Consejo Consultivo formula la siguienteCONCLUSIÓNProcede la desestimación de la reclamación formulada por no haber queda acreditada la relación de causalidad ni la antijuridicidad del daño.A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.Madrid, 6 de abril de 2011