Dictamen nº: 130/09Consulta: Alcalde de GalapagarAsunto: Contratación AdministrativaSección: IPonente: Excmo. Sr. D. Jesús Galera SanzAprobación: 04.03.09DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 4 de marzo de 2009, sobre consulta formulada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Galapagar, cursada a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del artículo 13.1.f) 4.º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, de creación del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, sobre interpretación del contrato del servicio de recogida de residuos urbanos, limpieza viaria, punto limpio y mantenimiento y conservación de zonas verdes y áreas infantiles, adjudicado a la empresa A.ANTECEDENTES DE HECHOPRIMERO.- El día 11 de septiembre de 2008 tuvo entrada en el registro del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen preceptivo formulada por la entonces Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Galapagar, acerca del incidente de interpretación del contrato señalado en el encabezamiento.Mediante escrito del Secretario General del Consejo Consultivo fechado el 11 de septiembre de 2008 (registro de salida del día 12), se procedió a devolver dicha solicitud, conservándose el expediente remitido, a efectos de que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley26/2007, de creación del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (en lo sucesivo, LCC), se procediera a cursar la petición a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, que es el competente en materia de relaciones con la Administración Local.El pasado día 16 de febrero de 2009 –más de cinco meses después del escrito del Secretario General, devolviendo el expediente al Ayuntamiento-, tiene entrada a través del registro del Consejo Consultivo, solicitud de dictamen preceptivo firmada por el Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, en el expediente aludido. Junto con la misma, se acompaña la petición dirigida por el ahora Alcalde-Presidente del municipio, recabando el dictamen por el procedimiento de urgencia, al amparo del artículo 16 de la LCC, a efectos de que el mismo sea evacuado en el plazo de quince días para no causar mayor perjuicio al ciudadano.Admitida a trámite dicha solicitud, se le procedió a dar de entrada bajo el número 90/09, iniciándose en la fecha señalada el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de conformidad con el artículo 34.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto 26/2008, de 10 de abril, del Consejo de Gobierno, y venciendo dicho plazo –en aplicación del procedimiento de urgencia- el próximo 6 de marzo de 2009.En virtud de lo establecido en el apartado primero de la Resolución del Presidente del Consejo Consultivo nº 2/2008, ha correspondido su ponencia, por razón de la materia, a la Sección I, cuyo Presidente el Excmo. Sr. D. Jesús Galera Sanz, firmó la oportuna propuesta de dictamen, el cual fue deliberado y aprobado, por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en su sesión de 4 de marzo de 2009.3SEGUNDO.- De la lectura del expediente remitido, resultan de interés para la emisión del dictamen los hechos que a continuación se relacionan:1.- Por Decreto de Alcaldía nº 1509, de fecha 22 de julio de 2005, se aprueba el inicio del expediente de contratación para la gestión de los servicios públicos de medio ambiente de Galapagar, así como el Pliego de Cláusulas Administrativas y Técnicas por el que se rige el contrato de servicio público de gestión de los residuos sólidos urbanos, envases ligeros, limpieza viaria, mantenimiento de zonas verdes y gestión del punto limpio de Galapagar.La adjudicación definitiva del contrato a la empresa A se realiza por Decreto de Alcaldía nº 1950, de 19 de octubre de 2005. El contrato administrativo se firma el 8 de noviembre de 2005 (documento nº 74, folios 371 y siguientes), suscribiéndose con una duración de 20 años no prorrogables, siendo su precio de 48.254.855 euros, a distribuir del modo siguiente: 402.123,19 euros (por el año 2005), 2.412.742,75 euros (por el resto de las anualidades hasta el año 2024) y 2.010.618,96 euros (por el año 2025), según la oferta presentada por el contratista.2.- El 16 de enero de 2008 se emite una primera nota interna por el Concejal Delegado de Personal y Urbanizaciones (folios 632 y 633 del tomo III), referente a la interpretación del contrato, en concreto, en relación con el sentido a dar a la cláusula 2.3 del Pliego de Prescripciones Técnicas, en relación con la cláusula 8ª del mismo. De la lectura conjunta de ambas cláusulas –sobre las que después volveremos- el Concejal en su nota concluye que “Dado el carácter potestativo derivado de la cláusula 8ª (que permite al Ayuntamiento “en un principio” realizar el servicio de recogida de residuos procedentes de jardines privados utilizando su propio personal), y que entiendo debe ser interpretado por el órgano de contratación, el Ayuntamiento podrá en cualquier momento decidir que la recogida de residuos de jardines privados se lleve a cabo con la empresa4contratista, opción que conllevará, evidentemente, la devolución al contratista de los vehículos aportados. En virtud de ello considero que sería de interés iniciar el procedimiento para la interpretación del contrato en el sentido manifestado”.3.- El Concejal de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio emite una nota de incidencias el 20 de mayo de 2008 (folio 35), dirigida a la empresa A, en la que le requiere, al amparo de la previsión contenida en la cláusula 1ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales, conforme a la cual dentro del objeto del contrato se encuentra comprendida la recogida domiciliaria de restos de jardín, “para que a partir del próximo día 2 de junio de 2008 procedan a corregir las deficiencias señaladas que naturalmente suponen una perturbación de la buena marcha del contrato, mediante la puesta en funcionamiento del mencionado servicio, bajo apercibimiento de que, en otro caso, se incoará el oportuno expediente sancionador, sin perjuicio de acudir en última instancia a la resolución contractual si los incumplimientos afectaran a cuestiones esenciales”.La empresa A, en escrito registrado en el Ayuntamiento el 30 de mayo de 2008 (folio 31 del expediente), formula alegaciones a la anterior nota de incidencias, aduciendo que la recogida domiciliaria de restos de jardín, si bien se enmarca genéricamente dentro del objeto del contrato, viene siendo asumida por el Ayuntamiento desde el comienzo de la relación contractual, al amparo de la cláusula 8ª del Pliego de Prescripciones Técnicas, que preveía que “en un principio, el Ayuntamiento de Galapagar pretende realizar este servicio (de recogida de residuos de jardinería)utilizando su propio personal”, obligándose tan sólo la empresa A a poner a disposición del Ayuntamiento un pick-up y una furgoneta para la realización de este servicio. Por otra parte, en el documento contractual suscrito entre el Ayuntamiento y la empresa contratista, no se menciona el servicio de recogida de restos de jardines privados, entre los asumidos por virtud del5contrato, cuando sí se recogen expresamente todos los demás comprendidos dentro del objeto de aquél. A ello añade que durante todo el periodo de vigencia del contrato, la recogida domiciliaria de restos de jardín la ha venido realizando el Ayuntamiento, sin formular reclamación alguna en tal sentido. Por todo lo anterior, en fin, considera que, en aplicación de los preceptos del Código Civil sobre interpretación de los contratos, dicha prestación no le incumbe a la empresa contratista.4.- El Concejal de Medio Ambiente del municipio le dirige el 16 de junio de 2008 (folio 76), comunicación a la empresa A, poniendo en su conocimiento que, a partir de ese mismo día, los vehículos recolectores municipales trasladarán los restos de jardín de los vecinos de Galapagar hasta el Punto Limpio, donde deberán ser gestionados por la empresa contratista, de conformidad con lo señalado en el Capítulo VII del Pliego de Condiciones Técnicas.Frente a dicha comunicación, la empresa A contesta mediante un escrito (folios 77-80), negándose a que en el Punto Limpio se depositen por el Ayuntamiento dichos residuos, adjuntándose un folleto explicativo publicado por el propio Ayuntamiento (folios 82 y 83), en que se anuncia a los vecinos del municipio que como residuos admisibles en el Punto Limpio, se recibirán, entre otros, los de “jardinería”, admitiéndose como máximo un volumen “normal de producción doméstica”. Según la empresa, ello es indicativo de que el Punto Limpio no está previsto para la recepción de un vertido de las dimensiones y características que pretende realizar el Ayuntamiento. En definitiva, la empresa A concluye que si el Ayuntamiento quiere proceder de la forma indicada, deberá modificar el contrato, en los términos previstos en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.5.- El Ayuntamiento dirige una nueva nota de incidencias a la empresa A (folio 52), fechada el 18 de junio de 2008 (registro de salida del día 20),6acerca del mantenimiento de las áreas infantiles. En dicha nota se hace referencia a otras notas anteriores emitidas en el mes de enero de 2008 sobre este particular. Se requiere al contratista para que proceda, al amparo del apartado 49 del Pliego de Prescripciones Técnicas, a realizar las reparaciones necesarias en las áreas infantiles del municipio que se encuentran en mal estado, en el plazo máximo de diez días, realizando la misma advertencia contenida en la nota de incidencias de 20 de mayo.6.- La empresa A presenta, entre tanto, en el Ayuntamiento sendos escritos de 18 de junio y de 20 de junio de 2008, acompañados de reportaje fotográfico (folios 36 y siguientes), informando al Consistorio de la problemática planteada respecto al Punto Limpio. Según se denuncia en dichos escritos, desde el día 16 de junio, los vehículos del Ayuntamiento que realizan el servicio de recogida domiciliaria de restos de jardín están depositándolos en el contenedor habilitado al efecto en el Punto Limpio, cuyas dimensiones resultan claramente insuficientes para este fin, dado que el mismo cuenta únicamente con un contenedor de 30 metros cúbicos, previsto para los residuos depositados por los particulares. Ante la avalancha de residuos orgánicos de jardín, y dado que el contenedor ya estaba lleno, el día 17 de junio, los operarios por orden del Concejal de Medio Ambiente procedieron a depositar los residuos directamente en el suelo de las instalaciones, lo que impide que se pueda acceder por los particulares al contenedor de cartón y al de restos vegetales.A lo anterior, en el escrito de la empresa A de 20 de junio se dice que el día anterior se han realizado tres vertidos de las podas realizadas por los vecinos del municipio, impidiendo físicamente el acceso a los contenedores de cartón, aparatos electrónicos y restos de jardín, que ya no pueden ser llevados por los particulares al Punto Limpio. Si se sigue en esta progresión, el día 20 ya no habrá acceso tampoco al contenedor donde se7depositan los restos recogidos por las máquinas barredoras, no pudiéndose en consecuencia realizar el barrido mecánico.7.- Por Providencia de Alcaldía de 24 de junio de 2008 (folios 53 y 54), notificada a la empresa el día 26, se advierte a ésta que está incumpliendo la previsión contenida en la cláusula 2ª del Pliego de Condiciones Técnicas, que obliga a recoger los residuos procedentes de la limpieza de parques y jardines públicos o privados y residuos inertes. En consecuencia, se le requiere para que en el plazo improrrogable de 24 horas recoja los restos de podas de jardín que se encuentran depositados en la vía pública; así como que, en cumplimiento de la cláusula 56.8 del Pliego, disponga durante la vigencia del contrato de instalaciones adecuadas debiendo presentarlas a los servicios técnicos para su aprobación por éstos; así como que proceda a la gestión del Punto Limpio en la forma recogida en los Pliegos, advirtiéndole la Administración, que en caso de no atender a este requerimiento, se tomarán las medidas necesarias, pudiéndose incluso acudir a la ejecución subsidiaria a costa del contratista.Frente a dicha Providencia, la empresa A presenta escrito de alegaciones en fecha 27 de junio de 2008 (folios 63-66), en el que reitera que no es obligación del contratista hacerse cargo de los restos de podas de jardines privados. En cuanto al requerimiento para disponer de instalaciones adecuadas, la empresa argumenta que dispone de los medios e instalaciones a que se obligó en virtud de su oferta y que fueron aceptados en su día por la Administración municipal. Cosa distinta es que ahora el Ayuntamiento haya decidido unilateralmente dejar de prestar el servicio de recogida domiciliaria de restos de jardín, depositándolos sin control en las instalaciones del Punto Limpio, que no están previstas para esta finalidad. Respecto de la gestión del Punto Limpio, la empresa contratista reproduce las consideraciones vertidas en anteriores escritos dirigidos al Ayuntamiento, considerando, con respecto al Punto Limpio, que se están8destinando los medios materiales y humanos adecuados para las dimensiones comprometidas por las partes en el momento de firmarse el contrato. En suma, pues, el adjudicatario niega los supuestos incumplimientos contractuales que la Administración concedente le imputa.8.- Nuevamente la empresa A, en escrito registrado en el Ayuntamiento el 30 de junio (folio 69), reitera la denuncia de la situación de colapso del Punto Limpio del municipio. Los contenedores destinados a residuos orgánicos se encuentran desbordados por los restos de podas de jardines privados, lo que puede dar lugar a que dichos restos sean rechazados en la planta de tratamiento de Collado Villalba y que se queden sin recoger.Ese mismo día, la empresa A presenta otro escrito (folio 70), poniendo en conocimiento del Ayuntamiento que algunos vecinos, ante la imposibilidad de poder acceder a las instalaciones del Punto Limpio porque los servicios municipales están colocando los restos procedentes de jardines privados en el suelo del recinto, están depositando directamente sus residuos en la entrada de las instalaciones o en el camino de acceso. Ante la insistencia de algunos de los vecinos de depositar dichos residuos en la zona destinada a la circulación de vehículos pesados, hubo de darse aviso a la Policía Local y a la Guardia Civil. La situación de desbordamiento es tal que se está impidiendo que se realicen los servicios de barrido mecánico y de recogida de enseres.9.- Obra a los folios 74 y 75 del expediente, informe técnico evacuado por la Técnico de Medio Ambiente del Ayuntamiento el 26 de junio de 2008, que narra los pormenores que han llevado a la situación actual en relación con el Punto Limpio. De un lado, pone de manifiesto que el servicio de recogida domiciliaria de restos de jardín se venía prestando por el Ayuntamiento hasta la fecha, con un vehículo alquilado, habiendo vencido el contrato de alquiler del mismo en febrero de 2008. Ello ha9conducido a que, dada la escasez de medios materiales con que cuenta el Ayuntamiento para prestar dicho servicio, se hayan ido acumulando durantes los meses de marzo a junio de 2008 restos de jardines sin recoger por todo el municipio, así como otros depositados irregularmente junto a los puntos de recogida de residuos. A lo anterior, se añade que, desde el 16 de junio de 2008, la Planta de Compostaje de Villanueva de la Cañada –adonde el Ayuntamiento transportaba los residuos mencionados- se ha negado, a admitir residuos de poda que contengan plásticos u otros materiales no biodegradables; por lo que dichos restos ya no pueden llevarse a la citada planta.Llegados a este punto, por el Ayuntamiento se comunicó a la empresa A que, a partir de la indicada fecha, se utilizarían las instalaciones del Punto Limpio para depositar este tipo de residuos, lo que se viene realizando desde el día 17 de junio de 2008. Incluso, según el Encargado de Residuos del Ayuntamiento y el técnico de la empresa A, el Concejal de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio dio orden de que, una vez que el contenedor habilitado al efecto estuviese lleno, debían depositarse los restos de jardinería directamente en el suelo de las instalaciones.La Técnico de Medio Ambiente del Ayuntamiento, autora del informe, manifiesta su desacuerdo con este uso del Punto Limpio, dimensionado para recibir únicamente vertidos procedentes de particulares, y no en tan grandes cantidades. Igualmente, considera que depositar directamente los residuos de jardinería en el suelo puede acarrear graves problemas tanto ambientales como sanitarios. En fin, dicha acumulación además impide el acceso físico de los particulares a los diferentes contenedores.En suma, se concluye que “debería suspenderse dicho vertido de forma urgente, proceder a la retirada inmediata de los residuos acumulados y trasladar los mismos a un vertedero autorizado. Así se ha comunicado por el Técnico que suscribe al Concejal de Medio Ambiente y Ordenación10del Territorio en reiteradas ocasiones desde que se tuvo conocimiento de la actuación a realizar, sin que hasta la fecha se hayan considerado ninguno de los aspectos indicados en los diferentes informes realizados”.10.- Obra a los folios 68 a 70 del expediente, informe fechado el 30 de junio suscrito por la misma Técnico de Medio Ambiente del municipio, emitido tras haberse girado visita de inspección a la zona de Parquelagos, para comprobar los vertidos realizados por los vecinos en los contenedores situados en la calle (enfrente de sus domicilios), constatándose la presencia de tres tipos de vertidos (residuos orgánicos en bolsas, acumulaciones de residuos de jardinería, así como vertidos de gran envergadura). Igualmente, tras efectuar visita al Punto Limpio se comprueba la situación de abandono en que el mismo se encuentra, dado el estado de putrefacción de los restos de jardinería depositados en el suelo de las instalaciones; detectándose la acumulación de lixiviados, así como la significativa proliferación de insectos y malos olores, como consecuencia de la descomposición de los residuos. Ante la imposibilidad de acceder al recinto, los vecinos han ido depositando sus residuos junto a la entrada de las instalaciones, apareciendo además otros residuos como enseres, poda, aceites, etc.TERCERO.- A la vista de los antecedentes que, pormenorizadamente han quedado descritos en el antecedente anterior, por el Pleno de la Corporación, en sesión celebrada el día 31 de julio de 2008 (certificada por el Secretario General), se adopta el acuerdo de abrir incidente de interpretación del contrato de gestión de los servicios de recogida de residuos urbanos, limpieza viaria, punto limpio y mantenimiento y conservación de zonas verdes y áreas infantiles, adjudicado a la empresa A, dirigido a determinar si, a la vista de los documentos contractuales, la recogida de restos de jardines privados depositados en la vía pública y su tratamiento está incluida en el objeto del contrato adjudicado, y si por ello debe ser asumida por la empresa concesionaria dentro de la prestación11contratada. En el mismo acuerdo, se otorga trámite de audiencia a la contratista por plazo de diez días.Dicho Acuerdo se le notifica a la empresa A el 7 de agosto de 2008 (folios 100-102), presentando sus alegaciones el día 11 del mismo mes en el Ayuntamiento (folios 118-127), reiterando los mismos argumentos que ha esgrimido desde el principio, en orden a la no asunción de dicha obligación en virtud del contrato.El Interventor municipal emite nota interna el 4 de septiembre de 2008 (folio 163), en la que manifiesta que no procede la emisión de dictamen, al tratarse la cuestión sometida de un tema de interpretación de contrato, con respecto a la cual ya se han pronunciado los servicios jurídicos del Ayuntamiento.Previo informe de la Vicesecretaria Municipal de 29 de agosto de 2008 (folios 157-161), emitido de conformidad con el 172 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, la entonces Alcaldesa del municipio dirige escrito al Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid el 11 de septiembre de 2009.A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientes,CONSIDERACIONES EN DERECHOPRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1.letra f) 4º de la Ley 6/2007 de 21 de diciembre, Reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid y a solicitud del Alcalde de Galapagar, cursada a12través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, en virtud del artículo 14.3 de la citada Ley y del artículo 32.3 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.Está legitimado para recabar dictamen del Consejo Consultivo el Ayuntamiento de Galapagar, en virtud de lo dispuesto en el ya citado artículo 13.1.f) de la Ley 6/2007, de creación del referido órgano consultivo autonómico, el cual establece que: “1. El Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (…) f) Expedientes tramitados por (…) las entidades locales (…) sobre (…) 5.º Interpretación, nulidad y extinción de concesiones administrativas cuando se formule oposición por parte del concesionario”.En relación con la interpretación de los contratos administrativos, en general, el artículo 59.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 26 de junio, en adelante, LCAP), dispone que: “(…) será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de: a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista”.En efecto, el contrato de cuya interpretación se trata fue adjudicado a la empresa A por Decreto nº 1950 de Alcaldía de 19 de octubre de 2005, siendo ésta la fecha a tener en cuenta a efectos de determinar el régimen jurídico aplicable. Por otro lado, tratándose la interpretación del contrato de una incidencia surgida en fase de cumplimiento del mismo, es claro que habrá que estar a lo que al respecto diga la normativa constituida por la LCAP del año 2000, que, en lo que aquí interesa, prescribe la necesidad para las Administraciones Públicas –desde luego, para las entidades locales- de recabar dictamen del correspondiente órgano consultivo en los casos de13interpretación de los contratos, formulándose expresa oposición por parte del contratista, como es éste el caso.SEGUNDA.- Las exigencias de procedimiento establecidas por la Ley se refieren, en primer lugar, a la necesidad de dar audiencia al contratista (cfr. artículo 59.1 in fine de la LCAP).Del expediente remitido, se observa que se ha cumplido con dicho trámite. Como se ha reflejado en los antecedentes de hecho, el contratista, aparte de que ha tenido ocasión de ir formulando alegaciones respecto de las sucesivas notas de incidencias y requerimientos que le ha ido dirigiendo el Ayuntamiento, desde la primera comunicación del 16 de junio de 2008, una vez iniciado el incidente de interpretación del contrato, acordado por el Pleno el 31 de julio de 2008, formuló nuevamente alegaciones mediante escrito presentado el 7 de agosto siguiente, reiterando los mismos argumentos que quedaron expuestos con anterioridad, oponiéndose en definitiva, a la interpretación del contrato que preconiza el Ayuntamiento.El expediente de interpretación de contrato ha sido remitido, igualmente, a la Vicesecretaria de la Corporación municipal, así como al Interventor, que ha formulado nota interna en relación con dicho expediente. Se han cumplido, por tanto, las exigencias contenidas en el artículo 114.3 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril).Por último, en los casos de interpretación de contratos administrativos, cuando se formule oposición expresa por parte del contratista, el artículo 59.3.a) de la LCAP exige, como garantía adicional, la remisión del expediente al Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, a efectos de que por éste se emita dictamen preceptivo y no vinculante. Esta exigencia, como veíamos anteriormente, se14concreta en el artículo 13.1.f) de la Ley 6/2007, de creación del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, para los expedientes de interpretación contractual que tramiten las Entidades Locales madrileñas.TERCERA.- Antes de entrar en el fondo del asunto, no podemos dejar de referirnos al hecho sorprendente de que el dictamen se pida ahora en escrito dirigido por el actual Alcalde de Galapagar al Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, por el plazo de urgencia previsto en el artículo 16 de la Ley 6/2007, de creación del órgano consultivo. En dicho precepto se prevé, junto al plazo general de treinta días hábiles para la emisión del dictamen, que “2. Cuando por razones de urgencia así se solicite, el plazo para la emisión del dictamen será de quince días. Excepcionalmente el Presidente de la Comunidad de Madrid o el Consejo de Gobierno podrán fijar un plazo inferior”. En el escrito del Alcalde solicitando el dictamen, se justifica la aplicación de dicho plazo de urgencia, en atención a “no causar mayor perjuicio al ciudadano, procediendo a realizar la recogida de residuos procedentes de las podas a la mayor brevedad posible”.Se considera, en atención a las circunstancias concurrentes en el presente caso, que la invocación de dicho precepto para la emisión de dictamen por el Consejo Consultivo en el plazo de urgencia de quince días, no tiene justificación. Precisamente, señala el Preámbulo de la Ley 6/2007, que “La ayuda prestada por los órganos consultivos a la Administración actuante tiene por objeto contribuir a la mejora de sus decisiones a las que han de aportar el reposo de la deliberación y la objetividad de una visión exenta de la urgencia de la actuación cotidiana”, añadiendo que “(…) los órganos consultivos, en cuanto contribuyen a garantizar la legalidad y el acierto de la actuación administrativa, contribuyen también a la mejor protección de los derechos de los ciudadanos y a la consolidación de su posición jurídica”.15La adecuada realización de la función consultiva, en los términos señalados, no se compadece mediante la invocación injustificada al plazo de urgencia, que prevé el propio artículo 16, cuya aplicación deberá ser excepcional, sin que se pueda extender a otros supuestos distintos de los contemplados en ella (cfr. artículo 4.2 del Código Civil). Y es que difícilmente se puede argumentar –pese a referirse el expediente a la interpretación de un contrato de limpieza- que se dan esas razones de urgencia, cuando el expediente en cuestión fue devuelto el 12 de septiembre de 2008, mediante escrito del Secretario General del Consejo Consultivo, a efectos de que la solicitud de dictamen fuese adecuadamente cursada a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, y la remisión nuevamente de la petición de dictamen no ha tenido lugar sino hasta el pasado 30 de enero (más de cuatro meses después del escrito anterior).CUARTA.- Entrando ya en el fondo del asunto, de lo que se trata en el presente caso, es de determinar si la interpretación que postula el Ayuntamiento del contrato suscrito con la empresa A, imponiéndole la obligación de asumir el servicio de recogida domiciliaria de restos de jardinería procedentes de jardines privados, tiene su amparo en los pliegos y documentos contractuales. O si, por el contrario, la postura de la empresa concesionaria, negándose a la prestación de dicho servicio con base precisamente en los pliegos, y solicitando una modificación del contrato, es la que debe primar.Como no podía ser de otra manera, es preciso partir del contenido de los pliegos que constituyen, según jurisprudencia reiteradísima, la ley del contrato, en aplicación de la norma contenida en el artículo 94 de la LCAP:“Los efectos de los contratos administrativos se regirán por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo y por los pliegos de cláusulas16administrativas y de prescripciones técnicas, generales y particulares”. Así lo ha entendido, por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1999. El propio Alto Tribunal considera improcedente que ni siquiera en el documento en que se formalice la adjudicación definitiva, se introduzcan modificaciones respecto de lo consignado en el pliego, so pena de vulnerar el principio de la buena fe contractual (STS de 20 de marzo de 1992, y las que cita).Dicho esto, la potestad de interpretar lo que disponen los pliegos y el documento contractual corresponde al órgano de contratación. Así, el artículo 59.1 de la LCAP –que se reproduce casi literalmente en el artículo 114.1 del TRRL- le reconoce a la Administración contratante “la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta”, si bien no de una manera incondicionada y absoluta, sino siempre “dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley”.Al respecto de esta potestad de interpretar los contratos administrativos, tiene dicho nuestro Alto Tribunal, en STS de 10 de febrero de 1999, que:“(…) la facultad de interpretación de los contratos corresponde realizarla al órgano competente para su formalización (…) en la medida en que, como ha declarado reiterada jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 28 de septiembre de 1954, 16 de marzo de 1964, 16 de enero de 1974, 10 de abril y 9 de junio de 1978 y 17 de marzo de 1979, entre otras), la facultad interpretativa de la Administración no tiene otro alcance que el encontrar el verdadero sentido y contenido a las cláusulas a que se someten las partes, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las reglas que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil, criterio que además ha sido tenido en cuenta, igualmente, por el Consejo17de Estado (así en dictámenes de 23 de noviembre de 1961, 3 de mayo de 1962 y 24 de abril de 1969, entre otros), pudiéndose llegar a la consideración final que, si bien en determinada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (así, en Sentencia de 9 de diciembre de 1976 y otras anteriores), se ponía de manifiesto que existía una presunción de autenticidad en la interpretación llevada a cabo por la Administración, lo que significaba que debía aceptarse ésta, mientras no se acreditase que fuera errónea, la jurisprudencia más reciente de dicha Sala (así, en Sentencia de 6 de julio de 1990) establece y acepta, sin más, los criterios interpretativos del Código Civil”.En definitiva, pues, la facultad de interpretar los contratos administrativos que ostenta como una prerrogativa la Administración contratante, si bien hasta un determinado momento fue admitida sin más como válida por la jurisprudencia, en tanto no se demostrase que no era correcta –lo que equivalía a afirmar en la práctica que dicha interpretación estaba investida de una presunción iuris et de iure de veracidad-, la evolución jurisprudencial, en un sentido más progresivo y acorde con los tiempos, ha llevado a sostener que la Administración, al llevar a cabo dicha interpretación contractual, ha de someterse a los criterios hermenéuticos contenidos en los artículos 1281 y siguientes del Código Civil (en adelante, CC). En efecto, no hay obstáculo alguno en mantener la aplicabilidad de dichas normas civilistas respecto de los contratos administrativos, tanto desde el punto de vista del propio Código Civil, cuya supletoriedad se reconoce en el Título Preliminar, al afirmar que “Las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras Leyes” (artículo 4.3 del CC), como desde la propia norma contractual administrativa, que prevé dicho alcance supletorio en el artículo 7 de la LCAP (con los matices correspondientes, por tratarse de un contrato de concesión de obra pública, y que recoge el artículo 7.2). En dicha norma se18prevé la aplicación supletoria de “las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado”.QUINTA.- Partiendo de lo anterior, la cláusula que suscita diferentes lecturas en la Administración y el contratista, es la 8ª del Pliego de Condiciones Técnicas (PCT), primera de las del Capítulo III, que lleva por rúbrica “Recogida de residuos procedentes de jardines privados”. En la misma, se recoge lo siguiente: “Puesto que, en un principio, el Ayuntamiento de Galapagar pretende realizar este servicio utilizando su propio personal. Para la recogida de este tipo de residuos el Ayuntamiento de Galapagar sólo requiere dos vehículos, que deberá proporcionar el licitador, con las siguientes características: 1 pick-up (5 plazas, aire acondicionado, 4x4, manos libres) y 1 furgoneta (5 plazas, aire acondicionado, manos libres)”.En aplicación del criterio de interpretación gramatical del artículo 1281 del CC, la previsión contenida en la cláusula controvertida debe entenderse, en primer término, según el sentido o dicción literal de sus palabras. Y lo que en dicha cláusula se prevé es que el servicio de recogida domiciliaria de restos de jardines privados se asumirá en un primer momento por el Ayuntamiento, si bien, la misma cláusula deja abierta la posibilidad de que la Administración pueda imponer al concesionario en el futuro la prestación de dicho servicio.Lo que es claro es que, en consideración a que el servicio comentado es asumido desde la suscripción del contrato por el Ayuntamiento, el propio pliego sólo impone al licitador que tome parte en el concurso la aportación de los dos vehículos señalados, y así se hace por el contratista que ha resultado adjudicatario, el cual, en su oferta, no ha tenido en cuenta más que la aportación de esos dos vehículos. En este sentido, el artículo 79.1 in fine de la LCAP, sienta el principio de que la presentación de las proposiciones de los interesados en las licitaciones “presume la aceptación19incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas sin salvedad alguna”. Precisamente por ello, la impugnación de las bases en el concurso o subasta no puede realizarse por quien ha tomado parte en el mismo. En tal sentido, puede recordarse la doctrina recogida en la ya vieja STS de 31 de marzo de 1975, según la cual:“…al haber sido aceptada, ante la ausencia de impugnación, la regla de que el pliego de condiciones es la ley del contrato con fuerza para ambas partes es irrebatible, e impide a quien ha aceptado el pliego impugnar a posteriori sus consecuencias o determinaciones, ya que quien presenta una solicitud (propuesta para tomar parte en una licitación) acepta e implícitamente da validez a todo lo actuado, unido a que en aras a la lealtad, buena fe, etc., que ha de presidir las relaciones jurídicas, resulta obligado al respeto a las bases del concurso cuando éstas son firmes y consentidas y como tales transformadas en Ley del contrato”.Que el servicio de recogida a domicilio de las podas de jardines privados corresponde al contratista adjudicatario, no está claro si se lee el conjunto de los pliegos que rigen la contratación. Así, mientras que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), al definir en su cláusula primera el objeto y ámbito de la concesión, no incluye dentro del ámbito funcional, el mencionado servicio, el PCT en su artículo 1º, que define el objeto del contrato, menciona expresamente el servicio público de “recogida domiciliaria de restos de jardín”. Este servicio tampoco se recoge, sin embargo, en la cláusula primera del contrato administrativo suscrito entre las partes el 8 de noviembre de 2005.Por ello, ante estas diferencias entre las previsiones del artículo 8 en relación con el artículo 1 del PCT, y las contenidas en el PCAP y el documento de formalización del contrato, se debe acudir al criterio hermenéutico recogido en el artículo 1285 del CC, conforme al cual: “Las20cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas”.Este precepto proclama el principio de interpretación sistemática, el cual tiene un indiscutible valor, ya que la intención, que es el espíritu del contrato, es indivisible, no pudiendo encontrarse en una cláusula aislada de las demás, sino en el todo orgánico que el contrato constituye (vid. por todas la STS de 28 de julio de 1990).En aplicación de esta norma interpretativa, es evidente que lo que el conjunto de los pliegos expresa es que, en el momento de firmarse el contrato, el licitador que resultó finalmente adjudicatario, no estaba contemplando, entre los servicios comprendidos en su oferta, el de recogida de restos de jardines privados, toda vez que dicha prestación se asumió desde el principio por el propio Ayuntamiento. Además, literalmente el artículo 1285 citado, obliga a interpretar las cláusulas dudosas atribuyéndoles el sentido que resulte del “conjunto de todas”; y aquí, frente a las previsiones del PCT, hay dos documentos –el PCAP y el documento contractual- que no contemplan el servicio mencionado, con lo cual, la conclusión es que el conjunto de las previsiones contractuales favorecen la postura interpretativa preconizada por el contratista.A idéntica conclusión nos conduce también el criterio histórico, que recoge el artículo 1282 del CC según el cual: “Para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse a los actos de éstos coetáneos y posteriores al contrato”.En este caso, ya hemos afirmado que, desde el primer momento, la Administración municipal asumió la prestación de este servicio, hasta el punto de que así lo dejó consignado en el propio PCT, prolongándose esta situación hasta el mes de mayo de 2008, en que se dirige por vez primera a la empresa A para requerirle a asumir dicho servicio. Así lo corrobora el21informe emitido por la Técnico de Medio Ambiente del municipio, fechado el 26 de junio de 2008 (folios 74 y 75), en que se da cuenta de que, hasta ese mes de junio, dicho servicio venía siendo prestado por el Ayuntamiento con un vehículo alquilado, cuyo arrendamiento había vencido el mes de febrero anterior, como consecuencia de lo cual, entre los meses de marzo y junio, se habían ido acumulando restos de jardinería por todo el municipio, ante la imposibilidad de atender a todas las llamadas procedentes de particulares.El Ayuntamiento también realizó una serie de actos posteriores a la firma del contrato, que corroboran esta postura interpretativa. Singularmente, publicó un folleto informativo dirigido a los vecinos (folios 82 y 83), acerca del modo de utilizar el Punto Limpio, en que aparecen expresamente recogidos los residuos y las cantidades máximas admisibles en sus instalaciones: entre los mismos, se mencionan los residuos de jardinería, señalándose que se admitirán como tales “césped, setos, arbustos y pequeñas podas domésticas (normal de producción doméstica)”. Quiere esto decir que se autorizaba a los vecinos a depositar restos de podas de jardinería, siempre y cuando los mismos no rebasasen las cantidades que se consideran normales o de producción doméstica.En suma, se entiende que, a pesar de que la cláusula 8ª del PCT, permite que el Ayuntamiento pueda imponer en un futuro al contratista la prestación del servicio de recogida domiciliaria de restos de jardines privados, al no venir este servicio recogido ni en el PCAP ni en el documento administrativo de formalización del contrato, y al haber sido desempeñado este servicio por el Ayuntamiento desde el inicio de la relación contractual, sin haberse formulado reclamación alguna en tal sentido al contratista, la conclusión es que es que el Ayuntamiento no puede imponer ahora unilateralmente la prestación de dicho servicio, sin22proceder antes a una modificación del contrato, so pena de vulnerar el principio de la buena fe contractual (cfr. artículo 1258 del CC).SEXTA.- Teniendo en cuenta lo anterior, veamos lo que ha sucedido en el presente caso. El Ayuntamiento dirige comunicación al contratista el 20 de mayo de 2008, requiriéndole para hacerse cargo de las podas de jardinería a partir del siguiente 2 de junio, y, ante la negativa de éste, el Consistorio le dirige nuevo escrito el 16 de junio, advirtiéndole de que, a partir de ese mismo día, los vehículos recolectores del Ayuntamiento procederán a depositar dichos residuos en las instalaciones del Punto Limpio. La situación de colapso de éste, ha quedado sobradamente puesta de manifiesto más arriba, al consignarse el contenido de las sucesivas denuncias realizadas por el contratista ante el Ayuntamiento, así como en los dos informes evacuados por la Técnico de Medio Ambiente del municipio, en que directamente censura la orden municipal –dictada por el Concejal de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio- dirigida a los operarios de depositar los residuos de jardinería en el suelo de las instalaciones del Punto Limpio.Aun cuando la decisión de introducir la prestación o el servicio de recogida de restos de jardines privados tuviera su amparo en los pliegos, la actuación consiguiente del Consistorio madrileño, procediendo por la vía de los hechos, a dejar los residuos orgánicos procedentes de los jardines privados en unas instalaciones no habilitadas para este fin, no puede considerarse admisible. Los principales perjudicados por el desencuentro entre la Administración y el contratista han sido los ciudadanos, que han visto cómo el servicio público de limpieza -de competencia municipal- empeoraba sensiblemente, habiéndose puesto en grave riesgo (según el decir del informe del técnico municipal) la seguridad de las personas y de los bienes.23También la actuación de la empresa contratista es censurable. En efecto, aun cuando la misma tuviera sus argumentos para defender la postura de no asumir el servicio de recogida domiciliaria de podas de jardinería, lo cierto es que permitió, con su pasividad, que la situación del servicio de limpieza fuera deteriorándose progresivamente, hasta el punto de que, como se puede constatar, propició que los contenedores situados en la vía pública presentaran el deplorable aspecto que describe en su segundo informe la Técnico de Medio Ambiente del municipio, acumulándose no sólo restos de jardinería, sino también residuos orgánicos y grandes envases, los cuales estaba obligado a retirar en virtud del contrato.Así pues, si bien la situación de deterioro del Punto Limpio sería imputable a una decisión de la propia Administración, el estado de las calles del municipio, cuya adecuada limpieza y mantenimiento incumbían al contratista en virtud del contrato, sería consecuencia del actuar de ésta. Y, se insiste, los únicos perjudicados reales por las diferencias surgidas entre ambos, son los vecinos de Galapagar.En mérito a todo lo anterior, este Consejo Consultivo formula la siguienteCONCLUSIÓNLa interpretación de la cláusula 8ª del PCT, en coherencia con el conjunto de las previsiones contractuales, es que el Ayuntamiento no puede imponer al contratista el servicio de recogida domiciliaria de restos de jardines privados.A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince24días, a este Consejo Consultivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.Madrid, 4 de marzo de 2009