DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 27 de febrero de 2025 emitido ante la consulta formulada por el consejero de Cultura, Turismo y Deporte al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno por el que se establece la ordenación de los campamentos de turismo y de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares en la Comunidad de Madrid.
Dictamen n.º:
113/25
Consulta:
Consejero de Cultura, Turismo y Deporte
Asunto:
Proyecto de Reglamento Ejecutivo
Aprobación:
06.03.25
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 27 de febrero de 2025 emitido ante la consulta formulada por el consejero de Cultura, Turismo y Deporte al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno por el que se establece la ordenación de los campamentos de turismo y de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares en la Comunidad de Madrid.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 10 de febrero de 2025 tuvo entrada en este órgano consultivo, solicitud de dictamen preceptivo, procedente de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, sobre el proyecto de decreto citado en el encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 57/25, comenzando el día señalado el cómputo del plazo de veinte días hábiles para la emisión del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en la reunión del Pleno de este órgano consultivo, en sesión celebrada el día 6 de marzo de 2025.
SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.
El proyecto sometido al dictamen preceptivo de esta Comisión Jurídica Asesora, tal y como se explicita en su parte expositiva, tiene por objeto regular la ordenación de los campamentos de turismo y de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares en la Comunidad de Madrid, derogando el Decreto 3/1993, de 28 de enero, sobre campamentos de turismo en la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto 3/1993) para adaptarlo a la Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid, tras la redacción dada por la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña, que, entre otras medidas, supuso la sustitución de las autorizaciones de las distintas modalidades de alojamiento turístico por la presentación de una declaración responsable.
La norma proyectada pretende, además, responder a “la necesidad de disponer de una normativa reglamentaria que facilite las rápidas transformaciones que el sector está experimentando y se adapte a sus nuevos modelos turísticos producto de la iniciativa empresarial”.
El proyecto de decreto consta de una parte expositiva y una parte dispositiva integrada por 38 artículos agrupados en cinco títulos con el contenido siguiente:
El título preliminar, comprende las “Disposiciones generales” y se integra por los artículos 1 a 5, que se refieren a: objeto de la norma proyectada; definiciones (campamentos de turismo, áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, “glamping”, autocaravana, camper, casa móvil o móvil-home, caravana, elementos fijos de alojamiento y bungaló o análogo); ámbito de aplicación del proyecto; prohibición y clasificación de los establecimientos de campamentos de turismo y áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares.
El título I, denominado “Disposiciones sustantivas comunes a todos los establecimientos” contiene once artículos (6 al 16) relativos a publicidad; emplazamiento; utilización; otras normas aplicables a los establecimientos; acceso y permanencia en los establecimientos; reglamento de régimen interior; recepción, hojas de reclamaciones, de los precios, del pago del precio y, finalmente, sobre el régimen de reservas y anulaciones.
El título II, con la denominación “Prescripciones técnicas comunes a todos los establecimientos” (artículos 17 a 26), determinan la superficie, distribución y capacidad; el suministro de agua; el suministro de electricidad; el tratamiento y evacuación de aguas residuales; la recogida de basuras; la prevención y extinción de incendios y medidas para casos de emergencia; los servicios higiénicos; el vallado y cierre de protección; los accesos y viales interiores y, por último, el mantenimiento y conservación de las instalaciones.
El título III se ocupa de los “Requisitos específicos para cada modalidad”, y comprende los artículos 27 a 31, que se distribuyen en dos capítulos.
El capítulo I, bajo la rúbrica “Campamento de turismo”, comprende los artículos 27 a 29, que se ocupan, respectivamente, de las siguientes cuestiones: requisitos específicos, según las categorías; aparcamientos y elementos fijos de alojamiento.
El capítulo II, tiene por denominación, “Área de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares”, comprende los artículos 30 y 31. El artículo 30 referido a las particularidades de funcionamiento y el artículo 31 a los requisitos.
El título IV, con la denominación, “Aspectos procedimentales” (artículos 32 a 37) incluye el informe previo de clasificación; la declaración responsable; el contenido de la declaración responsable; la clasificación y registro; forma y lugar de presentación de las declaraciones responsables, solicitudes de informes previos y solicitudes de dispensas, así como forma de realización de las notificaciones y, por último, las dispensas.
El título V, relativo al “Régimen sancionador” contiene un solo artículo, el 38, relativo al régimen de inspección y sancionador.
El proyecto se cierra con una parte final que comprende una disposición adicional relativa a la evaluación de la norma proyectada, dos disposiciones transitorias, la primera relativa a los campamentos de turismo ya clasificados y equivalencia de categoría y, la segunda, a la adaptación a la nueva normativa respecto de campamentos de turismo. Además, la parte final incluye una disposición derogatoria única del Decreto 3/1993 y dos disposiciones finales referidas, respectivamente, a habilitación normativa y a la entrada en vigor prevista para el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
Por último, la norma proyectada incluye un anexo relativo al modelo de placa que deben exhibir obligatoriamente los campamentos de turismo, los “glamping” y las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares.
TERCERO.- Contenido del expediente remitido.
El expediente objeto de remisión a esta Comisión Jurídica Asesora consta de los siguientes documentos que se consideran suficientes para la emisión del dictamen:
1.- Acuerdo de 14 de febrero de 2024, del Consejo de Gobierno, por el que se autoriza a la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte la publicación en el portal de transparencia de la Comunidad de Madrid de la consulta pública relativa al proyecto de decreto “por el que se establece la ordenación de los campamentos de turismo y de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares en la Comunidad de Madrid” (documento 01.01 del expediente).
2.- Resolución de 30 de enero de 2024 del director general de Turismo y Hostelería por el que se somete a consulta pública el proyecto de decreto “por el que se establece la ordenación de los campamentos de turismo y de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares en la Comunidad de Madrid” (documento 01.02 del expediente).
3.- Memoria de consulta pública del viceconsejero de Cultura, Turismo y Deporte, de 29 de enero de 2024 (documento 01.03 del expediente).
4.- Informe resumen de las aportaciones presentadas en el trámite de consulta pública (documento 01.04 del expediente)
5.- Versión del proyecto de decreto de 5 de abril de 2024 [documento 02.01 a) del expediente].
6.- Memoria del Análisis de Impacto Normativo firmada por el director general de Turismo y Hostelería con fecha 5 de abril de 2024 [documento 02.01 b) del expediente].
7.- Informe 34/2024 de coordinación y calidad normativa, emitido por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 16 de abril de 2024 (documento 03.01).
8.- Informe de la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, sobre el impacto de la norma proyectada en la familia, infancia y adolescencia, firmado el 10 de abril de 2024 [documento 03.02 a) del expediente].
9.- Informe de la Dirección General de Igualdad, de 11 de abril de 2024, sobre el impacto por razón de género del proyecto de decreto [documento 03.02 b) del expediente].
10.- Informes sin observaciones de las secretarias generales técnicas de las siguientes consejerías: Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 10 de abril de 2024; de la Consejería de Digitalización, de 15 de abril de 2024; de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades, de 11 de abril de 2024; de la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, de 18 de abril de 2024; (bloque de documentos 03.03 del expediente).
Han formulado observaciones al proyecto de decreto, la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo que remite las observaciones formuladas por la directora general de Comercio, Consumo y Servicios, en informe de 15 de abril de 2024; la Dirección General de Función Pública, en informe de 12 de abril de 2024 y la Dirección General de Promoción Económica e Industrial, en informe de 11 de abril de 2024.
Asimismo, la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior ha remitido el informe con observaciones de la Dirección General de Gestión Económica y Personal de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid, de 12 de abril de 2024.
La Secretaría General Técnica de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales remite las observaciones al proyecto de decreto formuladas por la directora general de Juventud en su informe de 11 de abril de 2024.
También la Secretaría General Técnica de la Consejería de Sanidad ha remitido las observaciones formuladas por la Dirección General de Salud Pública, en su informe de 10 de julio de 2024.
11.- El director general de Atención al Ciudadano y Transparencia, ha emitido informe con fecha 22 de mayo de 2024, sobre los procedimientos administrativos e impresos normalizados, de acuerdo con el Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los Criterios de Calidad de la Actuación Administrativa en la Comunidad de Madrid (documento 03.04 del expediente).
12.- Informe favorable de la Comisión Permanente del Consejo de Consumo sobre el proyecto de decreto, emitido el 23 de abril de 2024 y certificado de la secretaria del Consejo de Consumo sobre la ratificación del referido informe por mayoría de la Comisión Permanente del órgano en la reunión celebrada el 23 de abril de 2024 (documentos 03.05 del expediente).
13.- Informe de la Dirección General de Presupuestos, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 18 de abril de 2024 (documento 03.06 del expediente).
14.- Versión del proyecto de decreto de 10 de junio de 2024 [documento 04.01 a) del expediente].
15.- Memoria del Análisis de Impacto Normativo firmada por el director general de Turismo con fecha 10 de junio de 2024 [documento 04.01 b) del expediente].
16.- Resolución de la directora general de Turismo y Hostelería de 10 de junio de 2024 por la que se acuerda la apertura de los trámites de audiencia e información pública durante un plazo de quince días hábiles. Consta la notificación del trámite de audiencia a la Federación de Municipios de Madrid.
En respuesta al correo electrónico remitido por la Federación de Municipios a los distintos ayuntamientos, el Servicio de Policía Local del Ayuntamiento de Fuenlabrada, el día 25 de junio de 2024, remite sus consideraciones al proyecto de decreto.
En el trámite de información pública, han formulado alegaciones el presidente de la Asociación de Campings de Madrid y el secretario general de la Asociación Española de la Industria y Comercio del Caravaning (ASEICAR).
(Grupo de documentos 05.01 a 05.05)
17.- Versión del proyecto de decreto de 27 de septiembre de 2024 [documento 06.01 a) del expediente].
18.- Memoria del Análisis de Impacto Normativo firmada por el director general de Turismo con fecha 27 de septiembre de 2024 [documento 06.01 b) del expediente].
19.- Informe de legalidad de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, sobre el proyecto de decreto, de fecha 30 de septiembre de 2024 (documento 06.02 del expediente).
20.- Informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte con el conforme del abogado general de la Comunidad de Madrid, de 19 de noviembre de 2024 (documento 07 del expediente).
21.- Versión del proyecto de decreto de 30 de enero de 2025 [documento 08.01 a) del expediente].
22.- Memoria del Análisis de Impacto Normativo firmada por el director general de Turismo con fecha 30 de enero de 2025 [documento 08.01 b) del expediente].
23.- Informe del consejero de Cultura, Turismo y Deporte, de 5 de febrero de 2025, sobre la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid (documento 09 del expediente).
24.- Certificado de 5 de febrero de 2025 de la secretaria general del Consejo de Gobierno sobre el acuerdo adoptado en la citada fecha por el Consejo de Gobierno en relación con la solicitud de dictamen a esta Comisión (documento 10 del expediente).
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid para emitir dictamen.
La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen, de carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre que ad litteram dispone que: “En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: […] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones”, y a solicitud del consejero de Cultura, Turismo y Deporte, órgano legitimado para ello de conformidad con el artículo 18.3.a) del ROFCJA: “Cuando por Ley resulte preceptiva la emisión de dictamen de la comisión Jurídica Asesora, este será recabado: a) Las solicitudes de la Administración de la Comunidad de Madrid, por el Presidente de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Gobierno o cualquiera de sus miembros”.
El presente proyecto participa de la naturaleza de reglamento ejecutivo, ya que se trata de una disposición de carácter general, dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios, con vocación de permanencia, que innova el ordenamiento jurídico, y que desarrolla lo dispuesto en la Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid (en adelante, Ley 1/1999), por lo que corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora dictaminar sobre el mismo a tenor de lo establecido en el artículo 16.3 del ROFCJA.
En relación con los reglamentos ejecutivos, hemos destacado reiteradamente en nuestros dictámenes que el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico en el procedimiento de elaboración. Así, como recuerda la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, de 17 de septiembre de 2021, con cita de otra anterior del mismo tribunal, de 22 de mayo de 2018 (recurso 26/2016) “la potestad reglamentaria se sujeta a los principios, directrices o criterios que marca la Ley a desarrollar, y no se ejerce sólo según el buen criterio o la libre interpretación del Gobierno. La función consultiva que ejerce el Consejo de Estado es idónea para coadyuvar a los principios citados, porque se centra en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico (artículo 2.1 LOCE) lo que explica el carácter esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen previo de este órgano, como protección del principio de legalidad y garantía de la sumisión del reglamento a la Ley”.
El Consejo de Estado en su Dictamen 1268/2024, de 18 de julio, ha recordado la relevancia de su dictamen en la elaboración de las normas reglamentarias, destacando «su función preventiva de la potestad reglamentaria para conseguir su ajuste a la ley y al Derecho en la forma descrita, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2004 (Sala Tercera, Sección Cuarta, recurso 3992/2001) luego reiterada en otras posteriores (así 21 de abril de 2009 o 12 de diciembre de 2007): “La intervención del Consejo de Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria”». Sobre la intervención del Consejo de Estado en relación con las normas reglamentarias se ha pronunciado en un sentido parecido la reciente Sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 1097/2024, de 20 de junio (recurso 72/2023).
El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA, según la redacción dada por el Decreto 52/2021, de 24 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto 52/2021), que establece en veinte días hábiles el plazo máximo para la emisión del dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid en el caso de disposiciones normativas.
SEGUNDA.- Sobre la habilitación legal y el título competencial.
Resulta esencial determinar si la Comunidad de Madrid ostenta título competencial suficiente para dictar la norma proyectada y si esta goza de la suficiente cobertura legal.
El artículo 148.1.18.ª de la Constitución Española establece que las comunidades autónomas pueden asumir competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. El artículo 149 de nuestro texto constitucional no reserva al Estado ninguna atribución directa sobre el turismo, sin perjuicio de la existencia de otros títulos competenciales estatales que inciden indirectamente sobre la materia como puede ser la ordenación general de la economía o las relaciones exteriores.
De esta manera, a tenor de lo dispuesto en el citado artículo 148.1.18.ª de la Constitución Española, la Comunidad de Madrid ha asumido la plenitud de la función legislativa en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, tal y como recoge el artículo 26.1.21 de su Estatuto de Autonomía. Asimismo, el artículo 26.1.17 del mencionado Estatuto atribuye a la Comunidad de Madrid la plenitud de la función legislativa en materia de fomento del desarrollo económico, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.
En virtud de las citadas competencias, la Comunidad de Madrid aprobó la Ley 8/1995, de 28 de marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid, derogada por la ya citada Ley 1/1999, con el objeto de solventar “disfunciones y lagunas” de la anterior legislación y llevar a cabo “la ordenación del sector turístico en la Comunidad de Madrid y el establecimiento de los principios básicos a los que habrán de acomodarse la acción administrativa y la de los particulares, en materia de planificación, promoción y fomento”.
La disposición final primera de la Ley 1/1999 autoriza al Gobierno para dictar cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo de la ley sean necesarias.
En su virtud, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó el ya referido Decreto 3/1993 cuya derogación está prevista en la norma proyectada.
Como hemos visto anteriormente, la Ley 1/1999 fue objeto de una importante modificación por la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña (en adelante, Ley 8/2009) que se aprobó con tres objetivos, según su preámbulo, en el marco de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 (en adelante, Directiva de Servicios), “en primer lugar, introducir una serie de medidas liberalizadoras para las empresas madrileñas de los sectores de actividad de turismo, comercio, venta ambulante, juego y protección de los consumidores; en segundo lugar, modificar buena parte de los plazos en los procedimientos de la Administración, agilizándolos y modificando el sentido del silencio de desestimatorio a estimatorio, favoreciendo así los derechos de los ciudadanos, de las empresas y de las organizaciones sociales, y en tercer lugar, liberalizar otros sectores de la economía madrileña como los colegios profesionales, servicios sociales, sanitarios, medioambientales, espectáculos públicos, actividades recreativas y de patrimonio histórico”.
Por lo que se refiere a la modificación de la Ley 1/1999, la Ley 8/2009 supuso la supresión de las autorizaciones de las distintas modalidades de alojamiento turístico y de los establecimientos de restauración por una declaración responsable. En relación con las agencias de viajes, se eliminó el requisito de estar en posesión del título-licencia para el ejercicio de la actividad, sustituyéndose por una declaración responsable. En la regulación de los guías de turismo se liberalizó este subsector turístico eliminándose su exclusividad en las visitas a los bienes integrantes del patrimonio histórico-artístico y cultural ubicados en el territorio regional. Por último, se eliminó la inscripción obligatoria de las empresas de alojamiento, restauración e intermediación y de las oficinas de turismo en el Registro General de Empresas Turísticas.
Como hemos dicho, la norma proyectada pretende actualizar la ordenación de los campamentos de turismo, así como la regulación de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares en la Comunidad de Madrid.
De cuanto antecede, se infiere que la Comunidad de Madrid ostenta título competencial suficiente para dictar la norma y que esta goza de la suficiente cobertura legal.
La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica y originariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid “en materias no reservadas en este Estatuto a la Asamblea” y a nivel infraestatutario, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (en adelante, Ley 1/1983), que en su artículo 21 g), recoge dentro de las atribuciones del Consejo de Gobierno, la de “aprobar mediante Decreto los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes emanadas de la Asamblea, así como los de las Leyes del Estado cuando la ejecución de la competencia corresponda a la Comunidad de Madrid en virtud del Estatuto de Autonomía, o por delegación o transferencia, y ejercer en general la potestad reglamentaria en todos los casos en que no esté específicamente atribuida al Presidente o a los Consejeros”. También, como hemos dicho, la disposición final primera de la Ley 1/1999 establece que corresponde al Consejo de Gobierno dictar las disposiciones de aplicación y desarrollo de la ley.
Por otro lado, el rango normativo (Decreto del Consejo de Gobierno) es el adecuado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 50.2 de la citada Ley 1/1983.
TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.
En la Comunidad de Madrid, el procedimiento aplicable para la elaboración de normas reglamentarias se encuentra regulado en el ya citado Decreto 52/2021.
También, ha de tenerse en cuenta el artículo 60 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), que regula el derecho de participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones de carácter general.
Asimismo, debe considerarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), si bien debe destacarse, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo (recurso de inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado inconstitucionales ciertas previsiones de la LPAC, y en particular, por lo que en materia de procedimiento interesa, ha declarado contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) los artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la LPAC, así como que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de la sentencia.
1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del Decreto 52/2021, en relación con la planificación normativa, contempla como novedad, la elaboración de un plan plurianual para toda la legislatura, que habrá de aprobarse durante el primer año de esta. A la fecha de emisión del presente dictamen se ha aprobado el plan normativo para la XIII legislatura, por Acuerdo del Consejo de Gobierno en su reunión de 20 de diciembre de 2023, que contempla el proyecto de decreto que venimos analizando.
En cuanto a la evaluación ex post, el artículo 3.3 del Decreto 52/2021 la regula para el supuesto de tramitación de propuestas normativas no incluidas en el plan normativo, pues para las previstas, como es el caso, debería ser el propio plan el que estableciera cuales son las disposiciones que deber ser objeto de esa evaluación ex post. No obstante, el citado Acuerdo de 20 de diciembre de 2023, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan Anual Normativo para la XIII Legislatura, a diferencia de otros planes normativos anteriores, no contiene previsión alguna sobre evaluación normativa de las todas las disposiciones que enumera, entre otras, la que es objeto del presente dictamen.
En este caso, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo señala que “es precisa su evaluación ex post por sus resultados” y añade que “la evaluación ex post de esta norma reglamentaria se realizará cada tres años, mediante informe del titular de la dirección general competente en materia de Turismo, pues se considera que el sector del turismo es altamente innovador y permeable a los hábitos de la sociedad y, por tanto, se encuentra en permanente cambio”
Además, en el análisis del contenido de la norma proyectada se destaca que la disposición adicional única prevé “la evaluación ex post cada 3 años” y añade que “ello se debe a que valoramos que el sector del turismo es altamente innovador y permeable a los hábitos de la sociedad y, por tanto, se encuentra en permanente cambio, de ahí que parece acertado que la norma pueda ser sometida a dicha evaluación ex post, ya que evaluar los resultados de su aplicación puede suministrar una información muy relevante de futuro, permitiendo acometer la reforma de aquellos aspectos que puedan quedar desfasados por la rápida evolución del sector”.
Llama la atención que la obligación de evaluación ex post se haya recogido como parte de las disposiciones de la norma proyectada, lo que después analizaremos.
2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y el artículo 4.2.a) del Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la elaboración del proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través del espacio web habilitado para ello para recabar la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma.
Consta en el expediente examinado que, previo acuerdo del Consejo de Gobierno de 14 de febrero de 2024, se realizó consulta pública mediante publicación en el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid desde el día 16 de febrero y hasta el día 7 de marzo de 2024, habiéndose presentado comentarios por un usuario denominado Gopebra; por ASEICAR (que hace una propuesta de borrador de proyecto de decreto); un ciudadano y la Asociación de Campings de Madrid.
La Memoria da respuesta a los comentarios y sugerencias realizadas en el trámite de consulta pública.
3.- La norma proyectada es propuesta por la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte que ostenta las competencias en la materia conforme el Decreto 38/2023, de 23 de junio, de la presidenta de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el número y denominación de las consejerías de la Comunidad de Madrid, y en concreto se ha promovido por la Dirección General de Turismo y Hostelería, conforme a las competencias que le atribuye el artículo 9 del Decreto 264/2023, de 5 de diciembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la citada consejería.
4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se ha elaborado la modalidad ejecutiva prevista en el artículo 6.2 del Decreto 52/2021. El expediente remitido a esta Comisión incluye la última Memoria fechada el 30 de enero de 2025, y tres versiones anteriores. De esta manera cabe considerar que la Memoria responde a la naturaleza que le otorga su normativa reguladora como un proceso continuo, que debe redactarse desde el inicio hasta la finalización de la elaboración del proyecto normativo, de manera que su contenido se vaya actualizando con las novedades significativas que se produzcan a lo largo del procedimiento de tramitación, en especial, la descripción de la tramitación y consultas (artículo 6.3 del Decreto 52/2021) hasta culminar con una versión definitiva.
Centrando nuestro análisis en la última Memoria, se observa que contempla la necesidad y oportunidad de la propuesta y los fines y los objetivos de la misma para justificar la alternativa de regulación elegida. También realiza un examen del contenido de la propuesta y el análisis jurídico de la misma, así como su adecuación al orden de distribución de competencias.
Por lo que se refiere a los impactos de la norma proyectada, contiene una referencia al impacto presupuestario, para destacar que la nueva normativa “no tiene incidencia en los presupuestos de la Comunidad de Madrid”.
En lo que atañe al impacto económico, la Memoria explica que el proyecto “no afectará a la economía y no tendrá efectos sobre la competencia en el mercado” y añade que “no tiene impacto directo, ni positivo ni negativo, sobre la competencia en el mercado, pues no afecta a las barreras de entrada ni a las posibles restricciones que los operadores puedan tener para competir”.
Ciertamente, llama la atención que una norma que pretende regular actividades empresariales como son, en este caso, las turísticas, no tenga impacto económico alguno ni efectos sobre la competencia en el mercado y así se recoja en la Memoria para luego, a continuación, realizar en el mismo documento un minucioso análisis del sector turístico en la Comunidad de Madrid en relación con su dimensión económica y empresarial; el mercado turístico y las características de la demanda y la política turística de la Comunidad de Madrid, con el detalle de sus fortalezas y debilidades, así como los planes y líneas de trabajo. Resulta difícil considerar que el proyecto de norma no tiene impacto económico ni efectos sobre la competencia en el mercado, en cuanto que se exigen, por ejemplo, para la modalidad de los campamentos de turismo, unos requisitos mínimos obligatorios por categoría. En relación con la exigencia de unos requisitos mínimos obligatorios se pronunció esta Comisión Jurídica Asesora en el Dictamen 83/23, de 23 de febrero al señalar que “el establecimiento de esos requisitos exige que queden debidamente motivadas en el expediente su necesidad y proporcionalidad como exige la Directiva de Servicios, lo que a nuestro juicio no queda suficientemente explicado en la escueta contestación ofrecida en la Memoria y que exige un mayor esfuerzo de concreción y análisis”.
Efectuada una observación de carácter esencial por el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, en relación con la necesidad de justificación de la exigencia de requisitos mínimos obligatorios, tanto para los campamentos de turismo, como para las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, la Memoria ha tratado de justificar estas exigencias en el apartado relativo al contenido.
No obstante, resulta más correcto que estas justificaciones se recojan también en el apartado relativo al impacto económico porque, aunque se haya considerado como una Memoria ejecutiva, el artículo 6 del Decreto 52/2021 exige en el apartado h), el “análisis económico que evalúe las consecuencias de su aplicación, aunque su impacto sobre la actividad económica no sea relevante”.
En cuanto a la detección y medición de las cargas administrativas, la Memoria señala que el proyecto normativo se ha elaborado a partir del principio de intervención mínima, de modo que no se crea ninguna carga administrativa que no resulte estrictamente imprescindible. Así, detalla el aumento de dos cargas administrativas claramente identificables. Por un lado, la que resulta del artículo 10.4 del proyecto, al disponer que el régimen de admisión de animales domésticos tanto en campamentos turísticos como áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, debe constar en lugares visibles del establecimiento y en la información de promoción. En este caso, el «coste unitario» para cada establecimiento por cumplir con el deber de que conste en lugares visibles del establecimiento y en la información de promoción el régimen de admisión de animales domésticos sería de 100 euros y el «coste total» de la carga administrativa citada se elevaría a 3.000 euros. La segunda carga prevista es la que figura en el artículo 11 del proyecto de decreto que impone la obligación de establecer reglamentos de uso o régimen interior que puedan condicionar el acceso y permanencia en los nuevos tipos de alojamientos turísticos consistentes en las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, cuyo «coste unitario» se calcula en 100 euros y el «coste total» de la carga administrativa citada se elevaría a 3.000 euros.
En relación con la reducción de cargas administrativas, la Memoria realiza un cálculo, también, de lo que supone la reducción de las cargas consistentes en la supresión de la obligación de presentar una solicitud de instalación y clasificación, como preveía el artículo 9 del Decreto 3/1993 («coste unitario» 5 euros y «coste total» 100 euros); supresión de la obligación de comunicar a la Dirección General de Turismo el cierre temporal, prevista en el artículo 16 del Decreto 3/1993 ((«coste unitario» 2 euros y «coste total» 40 euros; supresión de la obligación de comunicar a la Dirección General de Turismo su temporada de funcionamiento o modificación de la misma, recogida en el artículo 37 del Decreto 3/1993 («coste unitario» 2 euros y «coste total» 20 euros); supresión de la obligación de comunicar a la Dirección General de Turismo el responsable de dirección del establecimiento, de acuerdo con el artículo 38 del Decreto 3/1999 («coste unitario» 2 euros y «coste total» 20 euros); supresión de la obligación de sellar el listado de precios por la Dirección General de Turismo, prevista en el artículo 39.2.f) del Decreto 3/1993, («coste unitario» 500 euros y «coste total» 10.000 euros); supresión de la obligación de notificar a la Dirección General de Turismo las tarifas de precios de los establecimientos de campamentos de turismo del artículo 40.1 del Decreto 3/1993, («coste unitario» 2 euros y «coste total» 40 euros) y, finalmente, la supresión de la obligación de los establecimientos de campamentos de turismo de uso privado de comunicar a la Dirección General de Turismo las normas de régimen interior de los mismos, regulada en el artículo 47 del Decreto 3/1993, («coste unitario» 2 euros y «coste total» 40 euros).
La Memoria también contempla los llamados impactos sociales (artículo 6.1 e) del Decreto 52/2021) por razón de género, en la infancia y adolescencia, en la familia e igualdad. Así, la Memoria incluye la mención al impacto por razón de género, en cumplimiento de la Ley del Gobierno (cfr. artículo 26.3.f)) y afirma que se prevé que la norma proyectada “tenga impacto positivo por razón de género y que, por tanto, incida en la igualdad efectiva entre mujeres y hombres”, tal y como recoge el informe emitido por la Dirección General de Igualdad el 11 de abril de 2024.
Consta, asimismo, el examen del impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y la disposición adicional 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, introducidos ambos por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia. Así indica que el proyecto normativo no tendrá impacto en este ámbito, como refleja la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad en su informe de 10 de abril de 2024.
También contempla la Memoria la descripción de los trámites seguidos en la elaboración de la norma. Se observa que se recogen las observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación y el modo en que han sido acogidas, o no, por el órgano proponente de la norma, con su correspondiente motivación, tal y como exige el artículo 6.1 f) del Decreto 52/2021.
5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto 52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los informes y dictámenes que resulten preceptivos.
En cumplimiento de esta previsión han emitido diversos informes la Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, conforme a lo dispuesto en el Decreto 208/2021, de 1 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Familia, Juventud y Política Social.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021 y el artículo 15.3 a) del Decreto 191/2021, de 3 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el que se establecía la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, se ha emitido el informe 34/2024, de 16 de abril, de coordinación y calidad normativa de la Secretaría General Técnica de la citada consejería.
Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1.a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos servicios emitan un informe con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter meramente organizativo. Por ello, se ha evacuado por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid informe de 19 de noviembre de 2023, formulando una serie de observaciones, algunas de carácter esencial, que han sido acogidas en el texto examinado, tal y como recoge la última Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones, aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre y el artículo 4.3 del Decreto 52/21, se ha evacuado informe por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo que remite las observaciones formuladas por la directora general de Comercio, Consumo y Servicios, en informe de 15 de abril de 2024; la Dirección General de Función Pública, en informe de 12 de abril de 2024 y la Dirección General de Promoción Económica e Industrial, en informe de 11 de abril de 2024. La Dirección General de Función Pública efectuó una observación en relación con las instalaciones de protección contra incendios, coincidente con la realizada por la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112, que ha sido atendida. La Dirección General de Promoción Económica e Industrial realizó también observaciones en relación con el Reglamento de instalaciones de protección contra incendios (RIPCI), aprobado por el Decreto 513/2017, de 22 de mayo que, también han sido acogidas por el órgano promotor de la norma. Por último, la Dirección General de Comercio, Consumo y Servicio ha formulado varias observaciones que han sido aceptadas todas excepto la relativa al sugerencia de no utilización del término “glamping”, al no tratarse de un término en lengua castellana, como recomienda el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las directrices de técnica normativa, (en adelante, Acuerdo de 2005).
Asimismo, la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior ha remitido el informe con observaciones de la Dirección General de Gestión Económica y Personal de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid, de 12 de abril de 2024, en relación con la materia de prevención y extinción de incendios a que se refiere el artículo 22 y que todas excepto una, han sido tenidas en cuenta.
La Secretaría General Técnica de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales remite las observaciones al proyecto de decreto formuladas por la directora general de Juventud en su informe de 11 de abril de 2024, en relación con la exclusión del ámbito de aplicación, que ha sido tenida en cuenta por el promotor de la norma.
El resto de consejerías de la Comunidad de Madrid han remitido informes sin observaciones a la norma proyectada.
Además, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los criterios de calidad de la actuación administrativa de la Comunidad de Madrid, se ha emitido el informe de 22 de mayo de 2024, de la Dirección General de Atención al Ciudadano y Transparencia que formuló una observación que ha sido atendida.
El artículo 28 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, establece el carácter preceptivo del informe del Consejo de Consumo para las “normas que afecten directamente a los consumidores”, como es el caso. Por ello, se ha recabado el informe de dicho consejo, emitido con carácter favorable por la Comisión Permanente el día 23 de abril de 2024. No obstante, el carácter favorable del informe, se formularon algunas observaciones al texto proyectado, que coinciden con las formuladas por la Dirección General de Comercio, Consumo y Servicios, y que han sido tenidas en cuenta en el proyecto, tal y como recoge la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 4.2.e) y el artículo 8.5 del Decreto 52/2021, se han unido al expediente el informe de legalidad de la Secretaría General Técnica de la consejería que promueve la aprobación de la norma, emitido el 30 de septiembre de 2024.
6.- El artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 105.a) de la Constitución Española, dispone que, se sustanciarán los trámites de audiencia e información pública. Esta obligación aparece recogida también en el artículo 16.b) de la LTPCM.
Consta en el expediente que, por Resolución de la directora general de Turismo y Hostelería, de 10 de junio de 2024, se acordó la apertura del trámite de información pública, mediante la publicación en el Portal de Transparencia de la página web institucional de la Comunidad de Madrid, con un plazo de 15 días hábiles (desde el 13 de junio y hasta el 3 de julio de 2024).
Además, con fecha 11 de junio de 2024, se otorgó “audiencia directamente a la Federación de Municipios de Madrid”, que fue notificado el día 17 de junio de 2024.
Consta en el procedimiento, que, dentro del trámite conferido al efecto, remitió un informe con consideraciones al proyecto de decreto el Servicio de Policía Local de Fuenlabrada. Han formulado alegaciones la Asociación de Campings de Madrid mediante escrito fechado el día 3 de julio de 2024 y, fuera del plazo fijado, el día 11 de julio de 2024, ASEICAR presenta escrito en el que sugiere una definición de cámper diferente a la recogida en el proyecto de decreto. Todas las consideraciones realizadas han sido contestadas en la última versión de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.
Como hemos visto en los antecedentes de este dictamen, con la norma proyectada se aborda una nueva regulación de los campamentos de turismo en la Comunidad de Madrid, que, según la redacción actual del artículo 25 de la Ley 1/1999, es una de las modalidades bajo las que se pueden ofertar los servicios de alojamiento turístico, junto con los establecimientos hoteleros, apartamentos turísticos, establecimientos de turismo rural y cualesquiera otros que reglamentariamente se determine. El anteproyecto de modificación de la ley 1/1999, que se tramitó en la anterior legislatura y que se declaró decaído por Resolución de 19 de abril de 2023 del, entonces, director general de Turismo, modificaba el citado artículo introduciendo otras nuevas modalidades como las hosterías, las viviendas de uso turístico y las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares”. La norma proyectada afronta una actualización del régimen jurídico de los campamentos de turismo e introduce esta nueva figura que, aunque no prevista en la ley actual, tiene cabida en el apartado e) del artículo 25 de la ley, “cualquier otra que reglamentariamente se determine”.
Por tanto, procedería modificar la redacción del título de la norma para que refleje que, junto con la actualización de la regulación de los campamentos de turismo, se establece y regula la nueva modalidad de áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares.
Entrando ya en al análisis de la norma proyectada, cabe referirnos en primer lugar a la parte expositiva que cumple, con carácter general, con el contenido que le es propio a tenor de la directriz 12, puesto que contiene los antecedentes normativos que preceden al proyecto, que bien podrían completarse con la referencia a la Directiva de Servicios, al ser la normativa que impulsa una de las modificaciones más importantes del proyecto.
De igual modo, la parte expositiva justifica la nueva regulación; describe su finalidad, incluye las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta, con cita del artículo 26.1.17 y 21 del Estatuto de Autonomía. También contempla la referencia a los trámites seguidos en la elaboración de la norma, si bien, se observa que a la hora de mencionar dichos trámites se hace una enumeración exhaustiva de todos ellos, cuando las mencionadas directrices se refieren a los trámites más relevantes, entre los que se encuentran los de audiencia e información pública y el informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. Asimismo, justifica, al amparo de lo previsto en el artículo 129 de la LPAC, la adecuación de la norma proyectada a los principios de necesidad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica y trasparencia.
Por otro lado, la parte expositiva describe someramente el contenido de la norma, destacándose en ella algunos aspectos de la nueva regulación, como es el cambio de autorización administrativa por el de declaración responsable, introducido tras la modificación por la Ley 8/2009, de la Ley 1/1999, tanto para los campamentos de turismo, como para la nueva modalidad de áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares; la nueva clasificación de las categorías de los campamentos de turismo en cinco categorías con estrellas y el establecimiento de una categoría única para la nueva modalidad de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, en cuanto solo se contemplan las exigencias elementales que cubran las necesidades de los usuarios de este tipo de establecimientos.
Por lo que se refiere a la parte dispositiva, ya hemos indicado que esta se distribuye en cinco títulos, comenzando con un título preliminar referido a disposiciones generales, comunes a las dos modalidades de establecimientos turísticos regulados en la norma proyectada.
En el artículo 1, referido al objeto del proyecto, menciona las dos modalidades que se regulan en el mismo, los campamentos de turismo y la nueva modalidad de áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares.
El artículo 2, a continuación, establece las definiciones de ambos tipos de establecimientos turísticos, así como de otros conceptos relacionados con las dos o con una de estas modalidades.
En efecto, la primera de las definiciones, los campamentos de turismo, se ajusta a la definición dada por el artículo 28 de la Ley 1/1999, si bien se detiene en definir también qué se entiende por elementos de acampada para precisar que son aquellos que “pueden ser fácilmente transportables o estén dotados de elementos de rodadura debidamente homologados y exentos de cimentación”, excluyendo, como hacía el artículo 1.2 del Decreto 3/1993, aquellos elementos de acampada a los que se les haya retirado los elementos de rodadura o que “no estén en plenas condiciones de uso”, expresión que se utilizaba en el Decreto 3/1993, y que es un tanto ambigua.
Por lo que se refiere a la segunda de las definiciones realizadas, la de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, el proyecto de decreto señala que son establecimientos turísticos ubicados en espacios de terreno debidamente delimitados, dotados y acondicionados, abiertos al público para la ocupación temporal y uso exclusivo de autocaravanas, cámperes y similares.
La utilización de la expresión “y similares” no se compadece bien con el carácter restrictivo de la definición, que limita su uso de forma exclusiva a este tipo de vehículos. La Asociación de Empresarios de Camping de Madrid, en el trámite de audiencia, alega que esa indefinición genera inseguridad jurídica y que debería especificarse, como hacen todas las normativas comparadas autonómicas, que solo pueden alojarse en estos establecimientos “aquellos elementos que dispongan de tracción propia” y que podría interpretarse que las caravanas, remolcadas por un automóvil, pueden también ser usuarios de estas áreas.
En respuesta a la anterior alegación, la Memoria no considera necesario suprimir la expresión “y similares” porque «la caravana es un “remolque” sin tracción propia que está claro que no se puede entender como “similar” a las autocaravanas o a los cámperes, que son “vehículos con tracción propia”.
Esta Comisión Jurídica Asesora considera que, si el rasgo distintivo de los vehículos que pueden utilizar estas áreas exclusivamente es que tengan tracción propia y la consecuencia es, por tanto, que no se permite la entrada a las caravanas porque se trata de vehículos remolcados y sin tracción propia, es preciso que se incluya esta mención de forma expresa, porque la redacción actual puede generar inseguridad jurídica, resultando más correcto decir “vehículos similares con tracción propia”.
En relación con la definición de “elementos de acampada” se incluyen también los elementos fijos de alojamiento, “tipo bungalós u otras figuras análogas, que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 29”, remisión a un precepto que no parece apropiada en una definición que pretende lograr una mejor comprensión de los términos empleados en la norma. Por otro lado, se observa que más adelante, en el propio artículo 2, letra h) se definen los elementos fijos de alojamiento como “aquellas construcciones, de una sola planta, destinada a alojamiento de la persona usuaria, que cuenten con algún tipo de cimentación o anclaje en la parcela, de forma que no puede ser retirada inmediatamente de la misma” y, como especie de estos elementos, en la letra i) el bungaló “o análogo”, definido como instalación fija de alojamiento que contiene como mínimo los siguientes elementos: dormitorio, aseo (dotado al menos de lavabo, inodoro y ducha), salón-comedor y cocina, pudiendo estar esta última integrada en el salón comedor.
Llama la atención la utilización de la expresión “o análogo” en los términos a definir porque, como establece el Diccionario de la lengua española, definir es “fijar con claridad, exactitud y precisión el significado de una palabra o la naturaleza de una persona o cosa”. El término “análogo”, definido en el Diccionario de la lengua española como “semejante, similar, parecido, equivalente, igual, parejo, gemelo, sinónimo” no parece encajar en el concepto de “definición”.
Además de los términos citados, el proyecto de decreto define el término “glamping”, como denominación publicitaria de los establecimientos de la modalidad de campamentos de turismo, clasificados con las categorías de cuatro o cinco estrellas, que cuenten en toda o en parte de su zona de acampada, con elementos de acampada singulares, citando a modo de ejemplo, “domos, cúpulas burbuja, tipis, yurtas, tiendas safari o casas en árbol”.
Según expone la Memoria, la palabra “glamping”, que no existe en el Diccionario de la lengua española, deriva de la combinación de la palabra “glamour” y “camping”, lo que le da el significado de “camping con glamour, es decir, acampar, dormir o habitar temporalmente en medio de la naturaleza y el aire libre sin dejar de lado las comodidades o el confort de un hotel”.
Pese a que algún órgano preinformante sugirió, de acuerdo con las directrices de técnica normativa, la eliminación de este término, al ser preferible la utilización de términos en lengua castellana, la Memoria no ha acogido dicha sugerencia porque la opción de utilizar este término es “desde un plano publicitario junto a la obligación de informar que el establecimiento se encuentra en la modalidad de campamento de turismo con sus estrellas correspondientes”, y no existe un equivalente en castellano.
Sorprende la anterior argumentación cuando la Memoria ha rechazado la utilización del término “camping”, porque su equivalente en castellano es “campamento de turismo”, y el rasgo distintivo de estos establecimientos “glamping”, de cuatro y cinco estrellas, hace referencia a “elementos de acampada singulares”, por lo que los términos equivalentes en castellano serían, “campamentos de turismo singulares”.
En este sentido, el Decreto 26/2018, de 23 de enero, de la Junta de Andalucía, de ordenación de los campamentos de turismo, y de modificación del Decreto 20/2002, de 29 de enero, de Turismo en el Medio Rural y Turismo Activo, utiliza la expresión “camping singular” y el Decreto 35/2023, de 5 de abril, del Gobierno de Aragón por el que se aprueba el Reglamento de los establecimientos de alojamiento turístico al aire libre y alojamientos turísticos singulares, hace referencia a estos establecimientos como “alojamientos turísticos singulares”.
En cambio, el Decreto 193/2022, de 27 de octubre, por el que se regulan los alojamientos turísticos en las modalidades de campings y áreas de autocaravanas, caravanas, camper y similares en la Región de Murcia, si utiliza la palabra “glamping” para referirse a estos campamentos de turismo singulares.
El artículo 2 define también los términos “autocaravana”, “cámper”, “casa móvil o mobil-home” y “caravana”.
En relación con el término “autocaravana”, definido por el Diccionario de la lengua española como vehículo con motor propio, acondicionado para hacer vida en él, el proyecto de decreto, recoge y distingue dentro de este concepto la autocaravana propiamente dicha, vehículo construido con propósito especial que incluye alojamiento de vivienda y que debe contener asientos y mesa; camas o literas susceptibles de ser convertidos en asientos; cocinas y armarios o similares. Mobiliario que ha de estar rígidamente fijado al alojamiento de vivienda, si bien precisa que los asientos y la mesa pueden ser diseñados para ser desmontados fácilmente.
Por lo que se refiere al término “cámper”, figura recogido por la Fundación del Español Urgente –FundéuRAE- junto con la palabra “camperizar”. Según dicha fundación, cámper es una adaptación apropiada en español del anglicismo camper van para designar un tipo de vehículos destinados al uso campista, y camperizar es un verbo derivado adecuadamente de dicha palabra que se emplea para referirse a la transformación del vehículo en un espacio habitable.
De acuerdo con el proyecto de decreto, se considera cámper los vehículos derivados de una furgoneta para uso campista, acondicionados, como mínimo, para pernoctar en su interior.
La definición de caravana, en cuanto su rasgo distintivo es que se trata de un vehículo que ha de ser remolcado por un automóvil o en un camión tractor y está acondicionado para ser utilizado como vivienda móvil, no plantea mayor problema.
El artículo 2 también define la casa móvil o mobile-home, definida como “casa que carece de cimentación o que exclusivamente disponga de una base sin cimientos soterrados, sin que esté fijada de modo estable a la parcela”, de manera que este concepto no encaja en el de elementos fijos de alojamiento, apareciendo como una figura intermedia entre estos y los vehículos definidos anteriormente. Según la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 5 de diciembre de 2024 (recurso 7459/2022), “debemos tener en cuenta el destino preferente de este tipo de construcciones, aquello para lo que principalmente han sido concebidas proyectadas. Llegados a este punto no ofrece duda a la Sala que no es correcta su asimilación a los remolques, pues el diseño de las "mobile-homes" es incompatible con su utilización habitual como vehículo remolcable, aunque puntualmente puedan serlo, ya que han sido ideadas y creadas para proporcionar casa, hogar, a una persona o grupo de personas, bien de forma temporal o bien de forma permanente, sin perjuicio de que conserven una vez instaladas ciertas aptitudes para la movilidad, por lo que hemos de concluir que su asimilación debe hacerse con la casa prefabricada y no con el remolque”, y exigen, por tanto, licencia urbanística por uso de suelo.
En cuanto al ámbito de aplicación de la norma proyectada incorporado al artículo 3, además de la exclusión de los campamentos juveniles, albergues, centros y colonias de vacaciones escolares, ya contemplada en el Decreto 3/1993, se excluyen “toda clase de acampadas no turísticas que presten alojamiento con carácter ocasional y sin ánimo de lucro, así como aquellas que se regulen por sus normas específicas”; las áreas provisionales de acampada por eventos culturales, recreativos o deportivos, cuando su funcionamiento esté limitado a su periodo de celebración; las áreas de estacionamiento de autocaravanas, caravanas, cámperes y similares en vías urbanas, que se regulan mediante ordenanzas municipales y en las vías interurbanas por el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre y, finalmente, a diferencia de la regulación anterior, “los campamentos de turismo, cualquiera que sea su titularidad, cuya admisión está reservada al uso exclusivo de sus miembros o socios”.
En relación con el artículo 4, que prohíbe la acampada libre en todo el territorio de la Comunidad de Madrid, sería más correcto sustituir “queda prohibida” por “está prohibida”, porque podría parecer que, hasta la fecha de aprobación de la norma proyectada sí estaba permitida, lo que no es cierto porque el artículo 5 del Decreto 3/1993, todavía vigente, dispone que “la acampada libre queda prohibida en todo el territorio de la Comunidad de Madrid”.
Conviene recordar que el artículo 57 j) de la Ley 1/1999, tipifica como infracción leve “el incumplimiento de las medidas de ordenación adoptadas respecto de la acampada fuera de los campamentos de turismo”.
En relación con el artículo 5, con el título “Modalidades y categorías”, su redacción resulta confusa. Según el apartado 1 del citado precepto, “los servicios de alojamiento turístico objeto del presente decreto se clasifican en modalidades y categorías”. El proyecto de decreto no clasifica las modalidades de servicios de alojamiento turístico, que están previstas en el artículo 25.2 de la Ley 1/1999. Así, la modalidad de campamentos de turismo está prevista expresamente en el apartado c) del citado precepto y la nueva modalidad de áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, se establece y regula en el proyecto de decreto, al amparo del apartado d) “cualquier otra que reglamentariamente se determine”.
Los campamentos de turismo sí se clasifican en cinco categorías (de una a cinco estrellas), en función de las instalaciones, equipamientos y servicios ofertados.
La nueva modalidad creada, las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares no tienen clasificación alguna, al preverse una categoría única.
En el apartado 2 del artículo 5 analizado, sería más correcta la utilización del tiempo verbal presente en vez de futuro: “se clasificarán”, “tendrán”. Si bien es cierto que en la actualidad no existe esta clasificación y podría utilizarse el tiempo verbal futuro, una vez aprobado el proyecto de decreto por el Consejo de Gobierno y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, entrará en vigor la norma y resulta más acertado usar el presente: “se clasifican”, “tienen”.
El título I, con la rúbrica “disposiciones sustantivas comunes a todos los establecimientos” regula de forma conjunta las normas aplicables a las dos modalidades de establecimientos de turismo reguladas en el proyecto de decreto en relación con la publicidad (artículo 6); el emplazamiento (artículo 7); la “utilización” de los establecimientos (artículo 8); la normativa aplicable a estas dos modalidades de establecimientos (artículo 9); el acceso y permanencia en los establecimientos (artículo 10); la exigencia de un reglamento de régimen interior (artículo 11); la recepción del establecimiento (artículo 12); las hojas de reclamaciones (artículo 13); los precios (artículo 14); el pago del precio (artículo 15) y, finalmente, el régimen de reservas y anulaciones (artículo 16).
En relación con la publicidad regulada en el artículo 6, dado que la modalidad de áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares no tiene categorías, resultaría más acertado decir “el distintivo acreditativo de la modalidad y, en su caso, categoría”.
El apartado 2, referido exclusivamente a los campamentos de turismo clasificados con 4 ó 5 estrellas, permite la utilización de la denominación publicitaria “glamping”, si cuenta con “los elementos singulares señalados en el artículo 2.c)”. Dado que la enumeración contenida en el artículo 2.c) no es taxativa, sino que parece enumerar una lista abierta de “elementos de acampada singulares”, “tales como domos, cúpulas burbujas, tipis, yurtas, tiendas safari o en casas en árbol”, ante la posible aparición en el futuro de nuevas figuras que puedan ser también elementos de acampada singulares, sería más conveniente citar como relevante que han de tratarse de elementos de acampada singulares y, por tanto, añadir la palabra “acampada” a “elementos singulares”.
El artículo 7, con el título “emplazamiento” prevé que las modalidades de establecimiento reguladas en la norma proyectada, “podrán instalarse en aquellos lugares permitidos por la normativa urbanística de aplicación, respetando las disposiciones en materia de planeamiento urbanístico y ordenación del territorio, ambiental, patrimonio cultural, cauces públicos e inundabilidad y demás normativa que resulte de aplicación”.
Además de figurar dos veces citada la normativa urbanística, pues las “disposiciones en materia de planeamiento urbanístico y ordenación del territorio” constituyen también normativa urbanística, la enumeración anterior de normativa sectorial con carácter ejemplar “y demás normativa que resulte de aplicación”, resultaría también innecesaria y va en detrimento de la seguridad jurídica.
En este sentido, parece más acertado la enumeración que contenía el artículo 7 del Decreto 3/1993 en la que se especificaban hasta 12 limitaciones contenidas en la legislación sectorial tales como en “terrenos situados en los lechos secos de ríos y en los susceptibles de ser inundados por lluvias torrenciales o crecidas de los ríos (…); en un radio inferior a 200 metros de tomas de captación de aguas para el consumo de la población; “los circundantes al perímetro del nivel máximo de los embalses (…)”; “los situados a menos de 200 metros de los inmuebles que estén declarados como Bienes de Interés Cultural (…)”; y en la que se mencionaban las zonas de protección de líneas eléctricas aéreas de alta tensión, servidumbres aeronáuticas, normativa de ferrocarriles, carreteras o, incluso, mataderos y feriales de ganada.
Idéntico comentario merece el artículo 9 que establece:
“Todos los establecimientos objeto de este decreto deberán cumplir las normas sectoriales aplicables a la materia, con especial mención de la normativa vigente en materia de urbanismo, edificación, prevención y extinción de incendios, utilización, accesibilidad, seguridad, protección del medio ambiente, instalación y funcionamiento de maquinaria, insonorización, sanidad ambiental y seguridad alimentaria, seguridad, consumo, inundabilidad y cualesquiera otras disposiciones que les resulten de aplicación”.
En efecto, sería deseable que se concretara con más precisión cuáles de las normas reguladoras de las materias enumeradas resultan de aplicación a los campamentos de turismo y a las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares. En otro caso, el precepto resulta innecesario porque, como se indicó en el Dictamen 166/23, de 30 de marzo, el cumplimiento de la normativa sectorial se impone por sí sola como la del resto del ordenamiento jurídico (artículo 9.1 de la CE) sin necesidad de una mención especial.
En el artículo 8 con el título de “utilización”, se recogen algunas de las prohibiciones contenidas en el artículo 5 del Decreto 3/1993, en su redacción dada por el Decreto 165/1996, de 14 de noviembre.
En efecto, se prohíbe la venta, arrendamiento o transmisión de cualquier derecho de uso “de las parcelas o de las instalaciones fijas de alojamiento”.
En relación con las parcelas, ya que se citan por primera vez en el proyecto de decreto, podría ser conveniente que se incluyera su definición en el artículo 2 (como hace, por ejemplo, el Decreto 26/2018, de la Junta de Andalucía) o, por lo menos, el concepto de “zona de acampada” que, según se desprende del proyecto de decreto es aquella superficie del establecimiento, no superior al setenta y cinco por ciento del total, dividida en parcelas, en las que se podrán establecer elementos fijos de alojamiento en el caso de los campamentos de turismo, y las tiendas de campaña, autocaravanas, cámperes y similares.
El apartado 2 del artículo 8 establece el carácter temporal de la estancia en estas dos modalidades de alojamientos turísticos que no podrá ser superior a “ciento ochenta días al año en los campamentos de turismo” y de “de cuarenta y ocho horas consecutivas en las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares”.
Conviene tener en cuenta que el artículo 58 m) de la Ley 1/1999, tipifica como infracción grave, “permitir la estancia en los alojamientos turísticos por tiempo superior al establecido en la normativa turística”. Por esta razón, convendría valorar si, como en la normativa anterior, sería más oportuno hablar de “prohibiciones” más que de utilización, porque este límite temporal, muy reducido en el caso de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, podría pasar desapercibido.
Existen también limitaciones temporales en relación con los campamentos de turismo, por ejemplo, en la normativa de Andalucía (no superior a once meses al año); Aragón (no superior a once meses continuados); Región de Murcia (doce meses); País Vasco (once meses o un mes –en el caso de albergues móviles) o, Comunidad Valenciana (un año).
En relación con las áreas de acogida y pernocta, en Aragón el artículo 60 del Decreto 35/2023, de 5 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de los establecimientos de alojamiento turístico al aire libre y alojamientos turísticos singulares, prevé también un tiempo de estancia máximo de cuarenta y ocho horas continuadas.
En el Principado de Asturias, el Decreto 61/2022, de 23 de septiembre, de Ordenación de campamentos de turismo y áreas especiales de acogida de autocaravanas en tránsito, en su artículo 51 permite un tiempo máximo de estancia de “48 horas, salvo en los períodos de máxima ocupación que podrán ser determinados por resolución de la persona titular de la Consejería”.
En Cantabria, de acuerdo con el artículo 1.2.b) del Decreto 51/2019, de Ordenación de los Campamentos de Turismo y Áreas de Servicio para Autocaravanas en el ámbito de la Comunidad Autónoma Cántabra, el plazo máximo de utilización inmediata por los usuarios de estas áreas de servicio es de 48 horas.
En Castilla-La Mancha, igualmente, la duración del estacionamiento en las áreas para autocaravanas no podrá ser superior, en ningún caso, a 48 horas (artículo 24 del Decreto 94/2018, de 18 de diciembre, por el que se regula la ordenación de los campings y de las áreas para autocaravanas de Castilla-La Mancha). Esta limitación se introdujo a sugerencia del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha que aconsejó “a fin de dotar de criterios y contenido homogéneos al proyecto de Decreto”, un período máximo de duración de la ocupación permitida en las áreas para autocaravanas, “de la misma manera que se concreta para los campings, o para las mismas áreas en la legislación sectorial de otras Comunidades Autónomas, tales como Comunidad Valenciana, Navarra, País Vaso, que señalan un máximo de 48 horas”.
En Galicia, de acuerdo con el artículo 66.5 de la Ley 7/2011, de 27 de octubre, del Turismo de Galicia, las zonas especiales de acogida para caravanas y autocaravanas en tránsito han de ser reguladas por la Administración Local donde se sitúen y el tiempo máximo de estancia estará limitado a una noche.
En la Comunidad Foral de Navarra, partiendo de la distinción entre áreas de pernocta de turismo itinerante básicas y de pernocta plus, establecida en el Decreto Foral 24/2009, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de los Campamentos de Turismo en la Comunidad Foral de Navarra, las primeras pueden ser ocupadas por un tiempo máximo de estancia de 48 horas, prorrogables, en todo caso, hasta las 10:00 horas de la mañana siguiente a la última noche de pernocta y en el caso de las áreas de pernocta plus, el tiempo máximo de estancia es de 96 horas prorrogables, en todo caso, hasta las 10:00 horas de la mañana siguiente a la última noche de pernocta.
Por lo que se refiere al País Vasco, el Decreto 396/2013, de 30 de julio, de ordenación de los campings y otras modalidades de turismo de acampada prevé en su artículo 71 que el tiempo máximo de estancia en las áreas especiales de acogida de autocaravanas y caravanas en tránsito es de 48 horas.
El Decreto 75/2020, de 4 de agosto, de turismo de Cataluña, prevé en su artículo 213-24, relativo a las áreas de acogida de autocaravanas y la ocupación temporal de las mismas que el tiempo máximo de estancia en las áreas de acogida de autocaravanas no puede ser superior a 48 horas, y no se puede volver a realizar una nueva estancia hasta transcurridas 24 horas desde la finalización de la estancia anterior.
Por lo que se refiere a la Comunidad Valenciana, según el artículo 50.10 del Decreto 10/2021, de 22 de enero, por el que se regula el alojamiento turístico en la citada comunidad, en las áreas de pernocta en tránsito para autocaravanas la duración del contrato de ocupación de plaza de estacionamiento no podrá, en ningún caso, ser superior a 48 horas, cualquiera que fuere la modalidad del contrato celebrado.
En la Comunidad Autónoma de Andalucía, en cambio, el Decreto 26/2018 no hace referencia alguna a la limitación temporal de las áreas de pernocta de autocaravanas porque el Consejo Consultivo de Andalucía, en su Dictamen 741/2017, de 21 de diciembre, consideró que el establecimiento de un período máximo de setenta y dos horas era una limitación de los servicios que, de acuerdo con los artículos 4 y 9 de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE) solo puede realizarse cuando se encuentre justificada por una razón imperiosa de interés general.
En el presente caso, la Memoria no contiene motivación alguna en relación con la adopción de esta medida por lo que convendría que, en caso de mantenerse esta limitación, quedara justificada en la forma expuesta.
Los apartados 3, 4 y 5 del artículo 8 contienen, también, más prohibiciones: la prohibición de edificar o instalar cualquier elemento fijo o permanente en la parcela; la prohibición de añadir elementos de carácter temporal o realizar cualquier modificación del medio físico del punto de acampada sin la autorización previa y expresa del titular del establecimiento y, finalmente, la prohibición de realizar actividades comerciales o mercantiles dentro del recinto del establecimiento.
También en este punto, conviene tener en cuenta el régimen sancionador previsto en la Ley 1/1999 que tipifica como infracción grave en el artículo 58.n) el “realizar o consentir obras, edificaciones, instalaciones o construcciones incompatibles o prohibidas en los alojamientos turísticos” y como infracción muy grave en el artículo 59.d): “la utilización de los establecimientos de alojamiento turístico como residencia permanente, o cualquier otra finalidad distinta del uso turístico”.
El artículo 10 de la norma proyectada desarrolla el derecho de admisión consagrado actualmente en el artículo 15.3 de la Ley 1/1999. El apartado 4 regula el derecho de admisión de animales domésticos en los establecimientos a que se refiere el proyecto de decreto.
El artículo 11, impone la obligación de que los establecimientos dispongan de un reglamento de régimen interior en el que se fijarán las normas de obligado cumplimiento para los usuarios de dichos establecimientos al establecer que “los establecimientos deberán disponer de un reglamento de régimen interior”. Llama la atención que, tanto el Decreto 19/2023, de 15 de marzo, por el que se regula la ordenación de los establecimientos hoteleros de la Comunidad de Madrid, en su artículo 41, como el Decreto 48/2023, por el que se regula la ordenación de los establecimientos de alojamiento de turismo rural en la Comunidad de Madrid, en su artículo 10, ambos informados por este órgano consultivo en sus dictámenes, 83/23, de 23 de febrero y 166/23, de 30 de marzo, contemplan la existencia de reglamentos de régimen interior como una potestad del establecimiento (“podrán disponer de un reglamento de régimen interior”) y no como una obligación, como ocurre en el presente caso. Debería, por tanto, justificarse este cambio de criterio en relación con las modalidades de alojamiento turístico reguladas en el proyecto de decreto.
Por otro lado, convendría completar este apartado con la advertencia de que dicha norma de régimen interior no puede contravenir lo dispuesto en la Ley 1/1999, “ni lo previsto en el presente decreto”, en cuanto que, una vez aprobado, regulará el régimen jurídico de estas dos modalidades de alojamiento turístico.
El artículo 12 regulación la recepción de los dos tipos de alojamiento turístico a que se refiere el proyecto de decreto, configurada como el centro de relación con los clientes a efectos administrativos, de asistencia e información. En relación con la información del establecimiento que ha de colocarse en un lugar visible de la recepción, dado que las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares tienen una categoría única, en el apartado a) debería decir: “Nombre y, en su caso, categoría del establecimiento”.
Además, en el apartado 5 de este precepto, llama la atención la utilización de la palabra “viajeros”, cuando hace referencia a la existencia de un registro de entradas y salidas de viajeros, porque en el resto del proyecto de decreto se hace referencia a “usuarios”, “personas usuarias” o “clientes”.
El artículo 14 “De los precios”, acogiendo la observación formulada por el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, y de acuerdo con la obligación impuesta en el artículo 12.d) de la Ley 1/1999, de dar la máxima publicidad a los precios de todos los servicios, prevé que se expondrán al público en la recepción del establecimiento y “en lugar bien visible, pudiendo para ello utilizar cualquier de los diferentes tipos de soporte publicitarios, incluidos los digitales”.
Se ajusta, además, a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 11/1998, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, relativo a la información en materia de precios.
El artículo 16, en relación con el régimen de reservas y anulaciones, se remite al acuerdo entre las partes, “debiendo constar expresamente la aceptación, por parte del cliente, de las condiciones pactadas”.
Conviene advertir que, como hemos examinado anteriormente, tanto para los campamentos de turismo, como para las áreas de estacionamiento y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, está prevista una limitación temporal, pues no pueden exceder de ciento ochenta días al año, como máximo para la modalidad de los campamentos de turismo y de cuarenta y ocho horas máximo, en el supuesto de la segunda modalidad. Por tanto, no es posible afirmar que el régimen de reservas se rige por la libertad de pactos.
El título II determina las prescripciones técnicas comunes a todos los establecimientos.
Tras la observación formulada por el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, de 19 de noviembre de 2024, sobre la necesidad de justificar las modificaciones introducidas en el proyecto de decreto, en relación con el Decreto 3/1993, la Memoria en el apartado relativo al contenido, se limita a explicar las novedades y justificar tales medidas en “adaptar el texto a las actuales tendencias de la actividad campista y reivindicaciones del sector con intereses en esta materia”.
A juicio de este órgano consultivo, las novedades introducidas en el proyecto de decreto deberían justificarse mejor, porque no se entiende, por ejemplo, por qué el artículo 17, que hace referencia a la superficie, distribución y capacidad de los establecimientos a que se refiere el proyecto de decreto, no realiza distinción alguna entre la modalidad de campamentos de turismo y la modalidad de áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares y exige para las dos modalidades que la zona de acampada no supere el setenta y cinco por ciento de la superficie del establecimiento y que el veinticinco por ciento restante se destine a viales interiores, aparcamiento, zonas verdes, zonas deportivas y otros servicios de uso común, imponiendo, además, como obligación que un siete por ciento de la superficie total del establecimiento se destine a zonas verdes. En efecto, en las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, las únicas construcciones fijas posibles son las destinadas a recepción, módulos higiénicos o similares y no tienen obligación de prestar servicios como el de supermercado o tienda de víveres o cafetería o bar, exigidos para los campamentos de turismo, según la categoría. Aunque las medidas exigidas para los viales interiores sean algo superior en las zonas de acogida y pernocta que en los campamentos de turismo, debería motivarse por qué se les exige destinar las mismas superficies que las requeridas para los campamentos de turismo.
Se regulan, a continuación, requisitos técnicos imprescindibles para ambos tipos de establecimientos como son el suministro de agua (artículo 18); el suministro de electricidad (artículo 19); el tratamiento y evacuación de aguas residuales (artículo 20); la recogida de basuras (artículo 21); la prevención y extinción de incendios y medidas para casos de emergencia (artículo 22); servicios higiénicos (artículo 23); vallado y cierre de protección (artículo 24); los accesos y viales interiores (artículo 25) y, finalmente, el mantenimiento y conservación de las instalaciones.
En relación con estos preceptos, tras la observación realizada por el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, en relación con la utilización de ciertas expresiones imprecisas, se ha hecho un esfuerzo de concreción en algunos de estos preceptos. Sin embargo, todavía se advierte cierta indefinición expresiones como “capacidad que garantice el normal funcionamiento”, utilizada en el artículo 19.1 del proyecto de decreto.
En el apartado 3 del artículo 19, teniendo en cuenta que este artículo resulta de aplicación, tanto a la modalidad de campamentos de turismo, como a las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, y en estas últimas no existen elementos fijos de alojamiento, habría que añadir la expresión “en su caso”, antes de “a cada elemento fijo de alojamiento”.
Por lo que se refiere a la recogida de basuras, regulada en el artículo 21 del proyecto de decreto, tras afirmar que los residuos se recogerán del interior de recinto, obligación que afecta a los dos modalidades de alojamientos turísticos reguladas en el proyecto de decreto, luego solo se hace referencia a la recogida de residuos en los campamentos de turismo en la exigencia de contenedores con tapadera, de fácil limpieza y transporte, sin hacer mención a la forma de recogida en las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, por lo debería concretarse esta cuestión.
En el artículo 23 de la norma proyectada, relativo a los servicios higiénicos, al igual que hemos observado en el artículo 19.3, resulta necesario utilizar la expresión “en su caso” para los alojamientos fijos sin cuarto de baño, al no existir estos elementos en las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares.
El título III con el título “Requisitos específicos para cada modalidad” destina el capítulo I a la regulación de estos en los campamentos de turismo y el capítulo II a las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares.
Clasificados los campamentos de turismo, como novedad, en cinco categorías, los requisitos específicos se exigen en virtud de las mismas. En cuanto a los requisitos mínimos obligatorios, tal y como explica la Memoria, se han flexibilizado aquellos requisitos establecidos en el Decreto 3/1993 “que creaban trabas innecesarias” y, como dice la parte expositiva de la norma proyectada, “que facilite las rápidas transformaciones que el sector está experimentando y se adapte a sus nuevos modelos turísticos producto de la iniciativa empresarial”.
En relación con la exigencia de estos condicionantes técnicos, el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte ha formulado una observación de carácter esencial al considerar que, con cita de los dictámenes 83/23 y 166/23, “el establecimiento de esos requisitos exige que queden debidamente motivadas en el expediente su necesidad y proporcionalidad como exige la Directiva de Servicios”, la justificación contenida en la Memoria es insuficiente.
En respuesta a la anterior observación, la Memoria señala que “los requisitos mínimos del proyecto se justifican por motivos de calidad como por ejemplo el dar acomodo a la demanda del sector para que el sistema de clasificación pase a ser identificado solo por estrellas, ampliándolas hasta cinco y así facilitando a los consumidores, una oferta más amplia, desde los establecimientos más exigente, para la categoría de cinco estrellas, hasta los básicos de la categoría de una estrella”.
Sería conveniente, no obstante, en relación con esta justificación, que se complete, pronunciándose sobre la necesidad (que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general) y la proporcionalidad, lo que supone que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
Esta consideración es esencial.
Algunos de los requisitos exigidos tienen una redacción muy genérica. Es el caso del referido en el apartado del equipamiento mínimo de elementos fijos de alojamiento al establecer: “el mobiliario en consonancia con la categoría del establecimiento”.
El artículo 29, que regula los elementos fijos de alojamiento (bungalós u otras figuras análogas), caracterizados según la definición del artículo 2 por contar con algún tipo de cimentación o anclaje en la parcela, equipara las casas móviles o mobile-homes (que carecen de cimentación o disponen exclusivamente de una base sin cimientos soterrados, sin estar fijadas de forma estable a la parcela) a los solos efectos del cómputo de los límites de porcentaje de superficie que debe destinarse a los elementos fijos de alojamiento (90%) y el 10% restante a tiendas de campaña, autocaravanas, cámperes y similares. Dado que el precepto se titula “elementos fijos de alojamiento”, debería quedar fuera del mismo el apartado 3, que regula los requisitos de instalación de las casas móviles o mobile-homes. Además, igual que el apartado 5 prevé que estos elementos fijos de alojamiento no podrán ser propiedad de los usuarios, también convendría mencionar que estas casas móviles o mobile-homes, tampoco pueden serlo.
El capítulo II, con el título “Área de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares”, está compuesto por dos artículos, el 30 establece las particularidades de funcionamiento de esta nueva modalidad de establecimientos de alojamiento turístico, en los que no cabe la instalación de tiendas de campaña, otros alojamientos móviles ni elementos fijos de alojamiento.
El artículo 31 especifica los requisitos exigidos para este tipo de establecimientos que, al tratarse de una categoría única, son los mínimos que exigibles en relación con las instalaciones generales, los servicios generales y los servicios higiénicos.
El título IV, bajo la denominación de “Aspectos procedimentales” regula el informe previo de clasificación en el artículo 32, la declaración responsable (artículo 33), el contenido de la declaración responsable (artículo 34), la clasificación y registro (artículo 35), forma y lugar de presentación de las declaraciones responsables, solicitudes de informes previos y solicitudes de dispensas y forma de realización de las notificaciones (artículo 36) y las dispensas en el artículo 37.
Como ya hemos visto, una de las novedades de la norma proyectada de mayor relevancia viene constituida por la supresión del régimen de autorización previa para el ejercicio de la actividad previsto en el Decreto 3/1993, sustituyéndolo por el de declaración responsable, de conformidad con las exigencias de la Directiva de Servicios, y ya recogido en la Ley 1/1999, tras la reforma operada en el texto legal por la Ley 8/2009, por lo que existía una clara divergencia entre ley y su desarrollo reglamentario de los campamentos de turismo por el Decreto 3/1993.
Como es sabido, la Directiva de Servicios tiene como objetivo alcanzar un auténtico mercado interior de servicios en la Unión Europea a través de la eliminación de las barreras legales y administrativas que limitaban el desarrollo de actividades de servicios entre Estados miembros. Con ese objetivo, la Directiva aborda la supresión, con carácter general, de los requisitos que obstaculizan las libertades comunitarias, si bien se reconoce a los Estados miembros la posibilidad de establecer, excepcional y justificadamente, regímenes de autorización o requisitos no discriminatorios, proporcionados y basados en una razón imperiosa de interés general (definidos en el art. 4.8 de la Directiva de Servicios).
En este sentido, como destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2022 (recurso 3837/2020) “es el propio ciudadano el que puede ejercitar el derecho o desarrollar la actividad directamente, previa puesta en conocimiento de la Administración de que reúne las condiciones para dicho ejercicio, exigencia que obviamente comporta estar en posesión de todos los documentos que acreditan dicha idoneidad, documentación que si bien no ha de presentar en esa puesta en conocimiento, es lo cierto que debe tener a disposición de la Administración que tiene la potestad, en cualquier momento posterior al inicio del ejercicio del derecho o actividad, de poder constar la concurrencia de las exigencias legales. Se trata de un control ex post facto”.
A este cambio en el régimen de autorización se refiere la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2022 cuando señala lo siguiente:
“En nuestro sistema tradicional, cuando un ciudadano deseaba ejercer un derecho o una actividad que la norma había sometido a una determinada regulación, era necesaria la previa decisión de la Administración pública mediante el otorgamiento de la respectiva licencia o autorización para poder ejercer el derecho o la actividad, sin que mientras tanto el ciudadano pueda iniciarla. Esos mecanismos, si bien garantizaban que el ejercicio de las actividades por los ciudadanos estaba garantizado en cuanto se examinaba con carácter previo a su desarrollo las exigencias normativas que se establecían, es lo cierto que esa previa actuación administrativa comportaba una importante rémora para el ejercicio de tales actividades.
Esos inconvenientes del sistema de autorización previa, que no era exclusivo de nuestro Derecho, es el que se propuso alterar la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, Relativa a los Servicios en el Mercado Interior (en adelante, Directiva de Servicios), que pretendía precisamente simplificar el acceso a las actividades reguladas, simplificando la actuación de las Administraciones para el control de ese sometimiento a la normativa aplicable. La Directiva de Servicios, en puridad de principios, establece un régimen primario por el cual la regla general es que para el ejercicio de esas actividades o servicios con regulación específica no era necesario obtener esa previa decisión administrativa, ese título habilitante, sería suficiente con que el propio interesado declarase a la Administración que estaba en condiciones para dicho ejercicio conforme a la propia normativa reguladora, lo cual le habilitaba para hacer efectivo su derecho, con el condicionante de que la Administración podría posteriormente constatar la efectividad de dicha declaración y, en su caso, denegar el ejercicio de la actividad ya iniciada. Y esa regla general se ve completada, en el régimen de la Directiva de Servicios, con algunas excepciones, bien de concretas actividades en las que no se aplica sus previsiones (las recogidas en los artículos 2 tanto de la Directiva como de la Ley española), o bien sometiendo determinadas actividades al régimen tradicional de las autorizaciones previas, pero siempre que concurran las condiciones que se establecen en el 9 de la Directiva, reproducidos en el artículo 5 de la Ley española, que no es preciso examinar aquí por no trascender al debate. Lo que sí es conveniente tomar en consideración es ese doble régimen, el preferente de mera declaración del titular, y el especial de autorizaciones previas”.
La Ley 8/2009 recoge las modificaciones legislativas que se consideraron precisas para la adaptación de la normativa autonómica a la Directiva de Servicios y a la legislación básica modificada por esta. Tal y como señala el preámbulo, la Ley 8/2009 “plasma la voluntad de liberalizar la economía madrileña mediante la simplificación administrativa y la eliminación de las barreras burocráticas que dificultan el ejercicio de las actividades económicas, pasando así, de una Administración que en determinados supuestos puede ser un freno a la actividad económica a una Administración proactiva y que facilita su libre ejercicio en la Región. Los principios que orientan esta actuación administrativa son la transformación de los procedimientos de autorización administrativa previa en declaraciones responsables y comunicaciones previas del interesado y el respeto al principio general de consideración del silencio administrativo estimatorio como regla básica de actuación de la Administración”.
Con ese objetivo, la Ley 8/2009 modifica el artículo 21 de la Ley 1/1999 al que se remite el artículo 33 de la norma proyectada, para sustituir el régimen de autorización previa de la redacción originaria por el de declaración responsable para el inicio de la actividad. Ahora bien, dicho artículo del texto legal, a nuestro juicio, genera cierta confusión al emplear dos términos que deben considerarse diferentes, a saber, comunicación y declaración responsable. Dice el precepto en su apartado 1:
“Los establecimientos turísticos, cualquiera que sea su modalidad y categoría están obligados a comunicar a la Dirección General competente en materia de turismo, el inicio de su actividad, o cualquier modificación que afecte a la declaración inicial, a través de una declaración responsable”.
La ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2022 distingue claramente ambas figuras y expone lo siguiente:
«Es cierto que a la luz de esa normativa casuística, que ha examinado con esmero la doctrina con el fin de obtener diferencia entre una y otro mecanismo de inicio del procedimiento, ha llevado a la conclusión de que la declaración responsable, que parece reforzada en la misma definición legal, quedaría reservada para aquellas actividades de mayor rigor en cuanto a su ejercicio, por afectar más intensamente a los bienes o intereses públicos; en tanto que la comunicación previa quedaría reservada para las de menor afectación a dicho interés. Se trataría de que el Legislador común ha establecido esta dualidad de medios para la liberalización del ejercicio de actividades con la finalidad de que, al regular dichas actividades por la normativa correspondiente, el titular de dicha potestad normativa pueda hacer la discriminación entre una u otra forma de acceso. Es decir, será esa normativa sectorial la que deberá determinar, entre las condiciones que se imponen para ejercerla, si la concurrencia de cumplir “los requisitos establecidos en la normativa vigente... [o] dato relevante” para el ejercicio de la concreta actividad se cumplen en el solicitante y si debe realizarse dicha puesta en conocimiento con una declaración responsable o una comunicación previa; dando oportunidad a imponer, en dicha normativa sectorial, una mayor o menor exigencia de presupuestos para su ejercicio en uno u otro caso. Lo que no ofrece duda es que el Legislador común no ha impuesto condición alguna para esa determinación, aunque si impone una concreta prohibición, que ambos medios de comunicación son alternativos, porque el párrafo sexto de este artículo 69 excluye que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente».
En este caso, si bien la utilización del verbo “comunicar” resulta poco afortunada, cabe entender que el legislador autonómico ha querido someter el inicio de la actividad o “cualquier modificación que afecte a la declaración inicial” (artículo 21.1), al régimen de declaración responsable, dada la regulación que establece a continuación el artículo 21.2 de la Ley 1/1999 en línea con el concepto de declaración responsable que se contempla en el artículo 69.1 de la Ley 39/2015.
En coherencia con dicha regulación, el texto proyectado somete a declaración responsable el inicio de la actividad y cualquier modificación “incluido el cambio de titular”, y somete a comunicación el cese de la actividad (artículo 33.3).
Con carácter previo a la declaración responsable, es posible un solicitar un informe previo de clasificación, regulado en el artículo 32 a la dirección general competente en materia de Turismo para que se pronuncie sobre la clasificación turística que podría corresponder a un establecimiento proyectado. Se observa que el artículo hace referencia tanto a los campamentos de turismo como a las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, sin embargo, el artículo 5.3 del proyecto de decreto establece que esta última modalidad tiene una categoría única, por lo que carece de sentido solicitar un informe previo de clasificación para esta modalidad de establecimientos y debería eliminarse su mención en este precepto.
El artículo 35 de la norma proyectada recoge lo que constituye la esencia del nuevo régimen de declaración responsable, esto es, que es suficiente con que el propio interesado declare a la Administración que está en condiciones para el ejercicio de la actividad conforme a la propia normativa reguladora, para que pueda hacer efectivo su derecho, sin la exigencia de la comprobación y decisión previa de la Administración de la normativa anterior, y ello sin perjuicio “de otras autorizaciones administrativas, declaraciones responsables, informes favorables o cualquier otro título jurídico habilitante que resulten preceptivos para la apertura y funcionamiento del establecimiento de campamento de turismo o en área de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares”.
El inciso segundo del artículo 35.1 señala que la presentación de la declaración responsable “dará lugar a su inmediata clasificación y, en su caso, categorización y especialización, sin perjuicio de las pertinentes actuaciones de inspección y control posterior”.
Conviene advertir que, en las modalidades de alojamientos turísticos objeto del proyecto de decreto no está prevista la clasificación como, por ejemplo, sucede en los establecimientos hoteleros regulados en el Decreto 19/2023, antes citado, que se clasifican en tres grupos. En el presente caso, existen dos modalidades de alojamiento turístico distintas: los campamentos de turismo y las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares. La opción por una u otra modalidad la elige el empresario con la presentación de la correspondiente declaración responsable. Los campamentos de turismo, según el artículo 5.3 del proyecto de decreto, se clasifican, en función de las instalaciones, equipamientos y servicios ofertados en cinco categorías, luego sí son susceptibles de categorización. Las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares, en cambio, al tener prevista una única categoría, según el citado precepto, no son susceptibles de categorización. Finalmente, en cuanto a la especialización, el texto del proyecto de decreto inicial hacía referencia a la especialidad “glamping” en el artículo 5.6 que, tras la observación de carácter esencial formulada por el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, ha sido suprimida. Por tanto, carece de sentido la mención a la especialización.
El artículo 37 regula la posibilidad de obtener dispensa de uno o varios de los requisitos exigidos, bien para los campamentos de turismo, bien para las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares. Posibilidad que también se contemplaba para los campamentos de turismo en el artículo 10 del Decreto 3/1993.
El título V se cierra con el artículo 38 relativo al régimen de inspección y sancionador con la obligada remisión a la Ley 1/1999 en este ámbito.
Por lo que se refiere a las disposiciones de la parte final, la disposición adicional única impone a la dirección general competente en materia de Turismo, la obligación de emitir un informe de evaluación de los resultados de su aplicación, con la finalidad de valorar posibles reformas de preceptos que queden desfasados por la rápida evolución del sector turístico. Como se ha señalado anteriormente, se contempla en este caso la evaluación ex post de la norma proyectada. Esta disposición, en cuanto hace referencia a una obligación interna de la Administración, no sería necesaria su previsión, resultando más correcta su mención en la Memoria, como previene el artículo 3.3 del Decreto 52/2021, que establece que la MAIN indicará si la norma debe someterse a evaluación “ex post” por parte de la consejería promotora de la iniciativa normativa, así como los términos y plazos previstos para llevarla a cabo.
La disposición transitoria primera, relativa a los campamentos de turismo ya clasificados en las categorías actuales de lujo, primera categoría y segunda categoría, que pasan a tener las categorías de cinco, cuatro y tres estrellas, respectivamente, prevé un plazo de adecuación de los distintivos a estas nuevas categorías de seis meses.
La disposición transitoria segunda determina los distintos períodos de adaptación para el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos que relaciona, para aquellos campamentos de turismo autorizados con anterioridad a la entrada en vigor del decreto, así como los que, mediante declaración responsable, iniciaron su actividad antes de dicha fecha.
La disposición derogatoria única aborda de manera precisa y expresa como exigen las directrices de técnica normativa (directriz 41), la derogación del Decreto 3/1993.
El proyecto se cierra con una disposición final primera, que contiene la habilitación normativa al titular de la consejería competente en materia de Turismo para el desarrollo de la norma, disposición que es conforme a lo establecido en el artículo 41.d) de la Ley 1/1983, que atribuye a los consejeros el ejercicio de la potestad reglamentaria en la esfera de sus atribuciones.
La disposición final segunda regula la entrada en vigor del decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, sin atender al plazo general de 20 días de vacatio legis previsto en los artículos 51.3 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid y 2.1 del Código Civil.
Por último, el anexo contempla los modelos de placa que deben exhibir, en su entrada principal, las dos modalidades de establecimientos turísticos regulados en el proyecto de decreto: los campamentos de turismo y las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares.
QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.
El proyecto de decreto se ajusta en general a las directrices aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2005.
No obstante, hemos de efectuar algunas observaciones, sin perjuicio de otras que hemos ido apuntando al analizar las cuestiones materiales en la consideración anterior.
En la parte expositiva, en el párrafo quinto, al referirse a las nuevas tendencias de la actividad campista, afirma que “ampliada la demanda de elementos fijos de alojamiento como por ejemplo bungalós o de mobile-homes, autocaravanas, cámperes o similares”, convendría mejor decir: “ampliada la demanda de elementos fijos de alojamiento como, por ejemplo, bungalós, de mobile-homes y de autocaravanas, cámperes o similares”, al tratarse de tres tipos de elementos de acampada diferentes.
En el artículo 2 letra c) sobra una letra e delante la palabra árbol, dice “casas en e árbol”.
En relación con la utilización de la terminología inglesa “mobile-home”, utilizada en numerosas ocasiones en el proyecto de decreto para referirse a “casa móvil o mobile-home”, conviene unificar la utilización de dicho término porque en varias ocasiones aparece escrito “mobil-home” e, incluso, en la letra f) del artículo 2 aparece escrito con la letra M mayúscula. Lógicamente, si se utilizan en plural, serán mobile-homes.
Como hemos indicado anteriormente, el término “cámper”, figura recogido por la Fundación del Español Urgente –FundéuRAE- junto con la palabra “camperizar” y tiene una tilde en la letra a, por lo que debe escribirse con tilde en el artículo 2.e) del proyecto de decreto.
En el artículo 3.1 conviene eliminar el artículo “las” delante de autocaravanas, para ajustarse al título del proyecto de decreto y poner una coma después de la palabra “similares”. También en la letra b) del apartado 2 de ese mismo precepto, habría que añadir un coma después de la palabra deportivos. Además, la cita del reglamento general de circulación de vehículos a motor y seguridad vial debe realizarse correctamente.
En el artículo 29, relativo a los elementos fijos de alojamiento, en el apartado 1 cuando dice “el diez por ciento restante se pueda destinar (…)” debe decir “el diez por ciento restante se puede destinar (…)”.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Que una vez atendidas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, una de las cuales tiene carácter esencial, procede someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el proyecto de decreto por el que se establece la ordenación de los campamentos de turismo y de las áreas de acogida y pernocta de autocaravanas, cámperes y similares en la Comunidad de Madrid
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, a 6 de marzo de 2025
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 113/25
Excmo. Sr. Consejero de Cultura, Turismo y Deporte
C/ Alcalá, 31 – 28014 Madrid