Dictamen nº: 105/14Consulta: Consejera de Educación, Juventud y DeporteAsunto: Proyecto de Reglamento EjecutivoSección: IIPonente: Excma. Sra. Dña. Rosario Laina ValencianoAprobación: 19.03.14
DICTAMEN del Pleno del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 19 de marzo de 2014 sobre la consulta formulada por la consejera de Educación, Juventud y Deporte, al amparo del artículo 13 de la Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, sobre el “proyecto de Decreto del Consejo de Gobierno por el que se regula el procedimiento y los requisitos para el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid”.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La consejera de Educación, Juventud y Deporte, con fecha 17 de febrero de 2014, y con entrada en este Consejo el día 24 siguiente, formula preceptiva consulta a este Consejo Consultivo por trámite ordinario, correspondiendo su ponencia a la Sección II, por reparto ordinario de asuntos. Dicha Sección, presidida por la Excma. Sra. Dña. Rosario Laina Valenciano, firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado, por unanimidad, en la reunión del Pleno de este Consejo Consultivo, en su sesión de 19 de marzo de 2014.SEGUNDO.- Contenido del proyecto de Decreto.1.- El proyecto de Decreto tiene por objeto regular, conforme su título, “el procedimiento y los requisitos para el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid”.El texto consta de una parte expositiva y otra dispositiva.La primera, a modo de exposición de motivos expone el marco legal aplicable, la situación actual sobre el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento y la finalidad de la norma.Sin perjuicio de lo que se expondrá, partiendo de la distinción existente entre deportista de alto nivel y deportista de alto rendimiento (en el marco de la legislación estatal), y de la Ley 15/1994, de 28 de diciembre, del Deporte de la Comunidad de Madrid, el Decreto regula la categoría de deportista de alto rendimiento que deben ostentar los deportistas como condición para el disfrute de las ayudas y beneficios establecidos en el Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento.2.- La parte dispositiva consta de ocho artículos y dos disposiciones finales.En cuanto a su articulado: el artículo primero determina el objeto de la orden; el artículo segundo recoge los requisitos para la adquisición de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid; el artículo tercero establece el procedimiento de reconocimiento; el artículo cuarto establece la finalización del procedimiento; los artículos quinto, sexto y séptimo determinan, respectivamente, los beneficios, las obligaciones y la pérdida de la condición de los deportistas de alto rendimiento; y el artículo octavo establece el régimen de incompatibilidades.A ello se añaden dos disposiciones finales sobre habilitación normativa y entrada en vigor respectivamente, y un anexo que contiene las tablas sobre “criterios para la declaración de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid” así como definiciones y criterios de interpretación de la misma.TERCERO.- Contenido del expediente remitidoEl expediente administrativo remitido a este Consejo consta de los siguientes documentos.1.- Texto del proyecto de Decreto.2.- Memoria de análisis de impacto normativo de 4 de febrero de 2014.3.- Informe del secretario general técnico de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte, de 30 de diciembre de 2013.4.- Informe de la Abogacía General de 30 de enero de 2014.5.- Certificado del Consejo de Deporte sobre la falta de oposición al proyecto por parte de dicho Consejo, en su reunión de 10 de diciembre de 2013.6.- Observaciones formuladas por las Consejerías.7.- Observaciones formuladas por las federaciones deportivas.8.- Informe, de 30 de abril de 2013, de la Dirección General de Calidad de los Servicios.9.- Informes de la Dirección General de Juventud y Deportes sobre las observaciones formuladas por: la Abogacía General (de 4 de febrero de 2014), las Consejerías (de 4 de julio de 2013), las federaciones deportivas y la Dirección General de Calidad de los Servicios (ambos de de 30 de mayo de 2013).A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientesCONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo, de acuerdo con el artículo 13.1.c) de su Ley Reguladora, 6/2007 de 21 de diciembre (LCC), que dispone: “el Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: [...j c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones”. Igualmente se formula a solicitud de la consejera de Educación, Juventud y Deporte, órgano legitimado para ello según el artículo 14.1 de la LCC y artículo 32.1 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo (RCC).En cuanto al carácter de reglamento del proyecto de Decreto que se somete a consulta, hay que tener en cuenta, como apunta la STC 18/1982, de 4 de mayo, que son «reglamentos ejecutivos» “aquellos que están directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, aplicada, pormenorizada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquéllos «cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una ley»”.El proyecto cumple estos requisitos para poder ser calificado de reglamento ejecutivo; así, el régimen jurídico de los deportistas de alto rendimiento se configura en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), y en el Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, “sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento” que desarrolla algunos aspectos referidos a ambas categorías de deportistas. La disposición final sexta de la LOE faculta a las comunidades autónomas para desarrollar las normas de dicha Ley (a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación).Por ello, dado el carácter de reglamento de desarrollo de la disposición, resulta la competencia de este Consejo para emitir el presente dictamen.SEGUNDA.- Marco normativo y título competencial.1.- El Decreto que se propone tiene por objeto regular el procedimiento y los requisitos para el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid.Debemos partir de los conceptos de deportista de alto nivel y de deportista de alto rendimiento, categorías que se elaboran desde la legislación estatal. Hay que distinguir a su vez entre el ámbito nacional y el autonómico, pues existen las categorías de deportistas de alto nivel y de alto rendimiento de carácter nacional, y a su vez la categoría de deportista de alto rendimiento (o la calificación que le otorgue la comunidad autónoma de que se trate) de ámbito autonómico.Así distinguimos tres niveles de acreditación:a.- Deportista de alto nivel nacional, que se corresponde con resultados deportivos a nivel de selecciones nacionales definidos en la normativa estatal. Su otorgamiento se publica en el BOE y su vigencia se mantiene durante 5 años.b.- Deportista de alto rendimiento nacional. Se obtiene por resultados deportivos de interés para el equipo nacional en su deporte. Se certifica por parte del Consejo Superior de Deportes a través de las federaciones nacionales.c.- Deportistas de alto rendimiento (alto nivel o élite regional según la denominación de cada comunidad autónoma) y cuya regulación corresponde a cada comunidad autónoma y que establecen beneficios en el ámbito de cada una.La Ley 10/90, de 15 de octubre, del Deporte, desarrollada en un primer momento por el Real Decreto 1467/1997, de 19 de septiembre, reguló los criterios en torno a los cuales se adquiría la condición de deportista de alto nivel, y las medidas de fomento asociadas a dicha cualidad “con la intención de mejorar la inserción en sociedad, y facilitar la dedicación al deporte de alta competición de quienes lo ejercen y están dotados de esta calificación de deportistas de alto nivel” (preámbulo del Real Decreto).2.- El siguiente hito legislativo en esta materia los constituye la LOE que introdujo la categoría de deportista de alto rendimiento aunque sin llegar a definirla.En su artículo 63.2 establece que “las enseñanzas deportivas contribuirán a que los alumnos adquieran las capacidades que les permitan: b) garantizar la cualificación profesional de iniciación, conducción, entrenamiento básico, perfeccionamiento técnico, entrenamiento y dirección de equipos y deportistas de alto rendimiento en la modalidad o especialidad correspondiente”.En su artículo 67, sobre educación de personas adultas: “1. Además de las personas adultas, excepcionalmente, podrán cursar estas enseñanzas los mayores de dieciséis años que lo soliciten y que tengan un contrato laboral que no les permita acudir a los centros educativos en régimen ordinario o sean deportistas de alto rendimiento (…).”Y el artículo 85 expresa que: “3. Aquellos alumnos que cursen simultáneamente enseñanzas regladas de música o danza y enseñanzas de educación secundaria tendrán prioridad para ser admitidos en los centros que impartan enseñanzas de educación secundaria que la Administración educativa determine. El mismo tratamiento se aplicará a los alumnos que sigan programas deportivos de alto rendimiento”.3.- Junto con otros motivos, la inclusión por primera vez en la LOE de la categoría del deportista de alto rendimiento (ya que tampoco la Ley del Deporte contemplaba esta figura), provocó la aprobación del Real Decreto 971/2007, que regula los criterios en torno a los cuales se adquiere la condición de deportista de alto nivel, y de alto rendimiento “así como las medidas para fomentar en ambos la integración en las diferentes formaciones del sistema educativo, y en el caso de los deportistas de alto nivel, establecer asimismo otro tipo de medidas para fomentar la dedicación al deporte de alta competición, su preparación técnica, así como la inserción en la vida laboral y social”.4.- Así, en el momento actual se distinguen las categorías de deportista de alto nivel y de alto rendimiento. Se considera deporte de alto nivel la práctica deportiva que es de interés para el Estado, en tanto que constituye un factor esencial en el desarrollo deportivo, por el estímulo que supone para el fomento del deporte base, y por su función representativa de España en las pruebas o competiciones deportivas oficiales de carácter internacional (artículo 6 de la Ley del Deporte y artículo 2.1 del R.D. 971/2007).Por su parte el deporte de alto rendimiento es el desarrollado por los deportistas en competiciones de primera categoría autonómica o nacional o en competiciones internacionales no necesariamente de primer nivel. El R.D. 971/2007 establece que para alcanzar dicha categoría debe cumplirse alguna de las condiciones que señala (“sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas”) referidas a haber sido seleccionado por las diferentes federaciones deportivas para representar a España en competiciones oficiales, el seguir programas tutelados por las federaciones deportivas españolas en centros de alto rendimiento o programas de tecnificación tutelados por las federaciones deportivas españolas, comunidades autónomas o federaciones deportivas autonómicas, todo ello con los términos y condiciones que establece el citado Real Decreto.5.- La protección y el fomento del deporte, que constituye un mandato constitucional a los poderes públicos (artículo 43.3 de la Constitución), se configuran a través de una serie de beneficios según la categoría de deportista de alto nivel o de alto rendimiento. Los primeros disfrutan de beneficios en los ámbitos educativo, laboral, de acceso a la función pública y seguridad social (conforme los artículos 9 a 14 del Real Decreto 971/2007), mientras que para los deportistas de alto rendimiento las medidas de protección y fomento se limitan al ámbito educativo y son las establecidas en el artículo 9 de la norma precitada.De esta forma, las medidas de fomento del artículo 9, referidas a promover la educación y facilitar el acceso a las diferentes ofertas formativas del sistema educativo (fundamentalmente a través de la reserva de plazas) se aplican a los deportistas que hayan obtenido la condición de deportistas del alto rendimiento bien de carácter estatal o bien en su comunidad autónoma conforme su propia normativa, o que hayan seguido programas tutelados por las comunidades autónomas en centros de tecnificación reconocidos por el Consejo Superior de Deportes.En función de este marco normativo, la existencia de legislación autonómica se configura como esencial para aquellos deportistas que sin ser de alto nivel ni de alto rendimiento estatal, sí tienen méritos suficientes para ser merecedores de los beneficios educativos establecidos. 6.- La Comunidad de Madrid es una de las cinco comunidades autónomas que actualmente no cuenta con una regulación propia en materia de deporte de alto rendimiento.La ausencia de regulación de esta materia en la Comunidad de Madrid es lo que, por los motivos expuestos, justifica la elaboración del Decreto que se somete a dictamen, pues se prevé la aplicación de las medidas previstas en el artículo 9 del Real Decreto 971/2007 a los deportistas que alcancen la categoría de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid.Este vacío normativo ha dado lugar a que deportistas madrileños con méritos deportivos en el ámbito autonómico no puedan acceder a los beneficios que establece el Real Decreto precitado al no alcanzar la consideración de deportistas de alto rendimiento a nivel estatal.7.- Respecto al ámbito de competencias, la Constitución Española establece en su artículo 148.1.19 que las comunidades autónomas podrán asumir competencias en materia de promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, otorga a la Comunidad la competencia exclusiva en materia de deporte (artículo 26.1.22). En su desarrollo se dictó la Ley 2/1986, de 5 de junio, de la Cultura Física y el Deporte de la Comunidad de Madrid, derogada por la vigente Ley 15/94, de 28 de diciembre, del Deporte de la Comunidad de Madrid, que no hace referencia a la categoría de deportista de alto rendimiento.Como expresábamos en la consideración anterior la disposición final sexta de la LOE faculta a las comunidades autónomas para desarrollar las normas de dicha Ley (con los límites expuestos), y el artículo 2.3 del Real Decreto 971/2007 establece los requisitos para acceder a la categoría de deportista de alto rendimiento “sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas”.Por ello resulta clara la competencia de la Comunidad de Madrid para regular mediante Decreto el procedimiento y los requisitos para el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid.La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (LGA) y adoptará la forma de decreto del Consejo de Gobierno, al tratarse de una disposición de carácter general emanada del mismo ex artículo 50.2 LGA.TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.El procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general se encuentra regulado en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno. Dado que en la LGA, no se establece ninguna previsión al respecto, el derecho estatal tendrá carácter supletorio, como resulta del artículo 33 del Estatuto de Autonomía en cuya virtud: “C..) en todo caso, el derecho estatal tiene carácter supletorio del derecho propio de Madrid”, así como de la disposición final segunda de la citada Ley 1/1983, de 13 de diciembre, según la cual “Para lo no previsto en esta Ley serán de aplicación las disposiciones legales del Estado en la materia, equiparándose los órganos por analogía de sus funciones”.Según lo previsto en el artículo 24.1.a) de la Ley estatal 50/1997, “La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar”.En el caso objeto de dictamen, la norma proyectada ha sido propuesta por la Consejería que ostenta las competencias en la materia, a tenor del Decreto 126/2012, de 25 de octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte, y a iniciativa de la Dirección General de Juventud y Deportes.En cumplimiento de lo establecido en el transcrito artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se ha incorporado al expediente una memoria de impacto normativo comprensiva de la necesidad y oportunidad del decreto.Ahora bien, debe hacerse notar que la Memoria de impacto normativo es de fecha 4 de febrero de 2014, es decir, posterior tanto al informe de la Secretaría General Técnica (3 de diciembre de 2013), como al informe de la Abogacía General (30 de enero de 2014). De este modo dicha memoria se ha emitido como último trámite del procedimiento de elaboración de la norma, antes de su remisión a este Consejo Consultivo (y sin perjuicio de la existencia de una Memoria anterior que sería remitida en su momento a los órganos informantes y que no se ha acompañado a la documentación remitida a este Consejo).Desde este órgano consultivo ya se ha advertido en ocasiones de la necesidad de que los trámites se evacuen en el momento procedimental oportuno, para que sirvan a la finalidad para la que han sido concebidos. Al tratarse de la Memoria sobre el proyecto normativo y tratar cuestiones esenciales como las relativas a la necesidad y oportunidad de la norma, los títulos competenciales, así como su incidencia normativa y presupuestaria, esta información no debería ser hurtada a los diversos órganos informantes que intervienen en el procedimiento de elaboración. No en vano, el artículo 1.2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, establece que dicha memoria la deberá redactar el órgano o centro proponente del proyecto normativo “de forma simultánea a la elaboración de éste”.En el presente procedimiento, se desconocen los cambios entre la Memoria anterior y la remitida a este Consejo, por lo que la anterior precisión valdría respecto de las innovaciones que en cuanto fueron recogidas en el nuevo texto, no pudieron ser conocidas por los órganos informantes que intervienen en las fases anteriores del procedimiento de elaboración de la norma.En aplicación del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno, conforme al cual “en todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica” se ha unido al expediente el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería que promueve la aprobación de la norma.Asimismo, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 35.1 del Decreto 210/2003, de 16 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones, se han evacuado informes por las Secretarías Generales Técnicas de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, Asuntos Sociales, Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno, Economía y Hacienda, Sanidad, Transportes Infraestructuras y Vivienda, y Empleo, Turismo y Cultura.De ellas formularon observaciones la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno y la Consejería de Economía y Hacienda. Ambas observaciones fueron contestadas por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (Dirección General de Juventud y Deportes), mediante informe de 4 de julio de 2013.En dicha contestación se tuvieron en cuenta las observaciones realizadas por la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno referidas a diversos aspectos formales del texto propuesto; no se tuvo en cuenta la sugerencia referida a que se incluya como anexo del Decreto un modelo de formulario de solicitud del reconocimiento de la consideración de deportista de alto rendimiento por no considerarlo adecuado por parte del órgano proponente.En cuanto a las observaciones formuladas por la Consejería de Economía y Hacienda se atendieron igualmente las que hacían referencia a determinados aspectos formales y de redacción; no se acogió la sugerencia referida a que se incluyera en el artículo 4.3 del proyecto la obligación de notificar la resolución y que dicha obligación incluye tanto las resoluciones estimatorias como desestimatorias.Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid el artículo 4.1 a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos Servicios emitan con carácter preceptivo dictamen, entre otros asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter meramente organizativo. En tal sentido se ha evacuado por el Servicio Jurídico en la Consejería de Educación y Empleo, con el visto bueno de la Abogacía General, informe de 30 de enero de 2014.Dicho informe formuló dos consideraciones esenciales y tres no esenciales, que fueron contestadas por el informe de la Dirección General de Juventud y Deporte de 4 de febrero de 2014.Las consideraciones esenciales fueron referidas la necesidad que la norma fijara de forma taxativa el lapso temporal en el que han de obtenerse los resultados deportivos contenidos en el anexo, y la redacción de la disposición final primera; ambas fueron recogidas en el texto del Decreto.Las consideraciones no esenciales hacían referencia en primer lugar a la conveniencia de identificar los recursos procedentes contra la resolución que ponga fin al procedimiento así como contra la resolución sobre pérdida de la categoría. Ambas no fueron tenidas en cuenta en el texto del proyecto. En segundo lugar, se expresaba una consideración no esencial respecto de la interpretación que ha de darse a la posibilidad que establece el Decreto de exceptuar los requisitos deportivos. Dicha consideración fue contestada por el órgano competente en el sentido de acogerla, si bien dicho criterio no ha tenido reflejo en el texto del Decreto; tal y como se analizará con posterioridad.La disposición adicional primera de la Ley 5/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2014, establece que todo proyecto de ley, disposición administrativa o convenio, cuya aprobación y aplicación pudiera suponer un incremento del gasto público o disminución de los ingresos de la Comunidad de Madrid respecto del autorizado y previstos en la presente ley, o que puedan comprometer fondos de ejercicios futuros, habrá de remitirse para informe preceptivo a la Consejería de Economía y Hacienda. Dicho informe no se ha emitido habida cuenta que, conforme razona la Memoria de impacto normativo, ni el procedimiento de reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento ni las medidas o beneficios asociados a la misma conllevan coste alguno para la Administración. El primero por poder ser atendido con las infraestructuras existentes y en cuanto a lo segundo porque el Decreto no establece beneficios económicos para estos deportistas.Dado el carácter de la norma se ha emitido informe por la Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano (exigido por el Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los Criterios de Calidad de la Actuación Administrativa de la Comunidad de Madrid).En dicho informe, de carácter favorable, se recogió una observación referida a incluir todas las opciones operativas telemáticas relativas a la presentación de las solicitudes; dicha sugerencia fue rechazada por la Dirección General de Juventud en su informe de 30 de mayo de 2013 por no considerar conveniente tal grado de detalle en el texto del Decreto.En otro orden de cosas, el apartado c) del artículo 24.1 de la Ley del Gobierno, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 10.5.a) de la Constitución, dispone que:“elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometido a información pública durante el plazo indicado”.En el presente caso, el requisito puede entenderse debidamente cumplimentado.Así se ha dado audiencia al Consejo del Deporte de la Comunidad de Madrid, que la Ley 15/94 configura como órgano de participación de los diferentes agentes que confluyen en el mundo deportivo, en orden de asesorar y colaborar en la política deportiva de la Comunidad de Madrid y lograr que ésta se desarrolle dentro de pautas de coordinación, cooperación, máxima rentabilidad de los medios y auténtica promoción de las actividades físico-deportivas en el marco de nuestra Comunidad.Por otra parte se dio traslado del proyecto a la Unión de Federaciones Deportivas de la Comunidad de Madrid, como asociación que aglutina los intereses de las federaciones deportivas de la Comunidad de Madrid. En el plazo de audiencia formularon observaciones las siguientes federaciones deportivas: de caza, de hockey, motociclismo, de baloncesto de Madrid y de Atletismo de Madrid.De acuerdo con lo estipulado en el párrafo segundo del artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, después de la reforma operada por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, “en todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo”.Debe resaltarse, como ya hemos expuesto en anteriores ocasiones (dictámenes 118/13 ó 420/13), la importancia del informe de impacto por razón de género. Así, dicha exigencia hay que contemplarla no desde un punto de vista pasivo, en cuanto que la norma que se propone no genere discriminación, sino desde una perspectiva activa, es decir, que se haya de valorar en qué medida contribuya a generar igualdad.El propio Real Decreto 1083/2009 señala en relación a este informe que: “se analizarán y valorarán los resultados que se puedan seguir de la aprobación del proyecto desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto recogidos en la Guía Metodológica a que se refiere la disposición adicional primera” (artículo 2.1.e).A este respecto, del proyecto de Decreto se dio traslado a la Consejería de Asuntos Sociales, Consejería competente en la materia (a través de la Dirección General de la Mujer), por lo que la exigencia precitada debe entenderse cumplida.CUARTA.- Cuestiones materiales.Procede a continuación analizar el contenido de la norma proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o conveniente considerar alguna cuestión de carácter jurídico.Así, en primer lugar y en cuanto al título mismo del proyecto de Decreto, con la finalidad de su adecuación al orden de tratamiento que se realiza en el propio articulado, se propone hacer referencia en primer lugar a los requisitos y en segundo lugar al procedimiento, quedando la siguiente redacción: “Decreto del Consejo de Gobierno por el que se regulan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid”.Esta consideración no tiene carácter esencial.1.- El artículo 1 se refiere al objeto del Decreto que no es otro, en consonancia con su título que “regular el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid, en desarrollo de la Ley 15/94, de 28 de diciembre, del Deporte de la Comunidad de Madrid, y a los efectos previstos en el artículo 2.3 del Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento”.Hay que tener en cuenta que, en un estricto sentido técnico-jurídico, esta referencia al desarrollo de la Ley del Deporte resultaría incorrecta ya que, como se ha expuesto, la norma que se propone no se dicta “en desarrollo” de la Ley del Deporte, que no contiene ninguna referencia a los deportistas de alto rendimiento, procediendo la habilitación legal proviene directamente de la LOE.Sin perjuicio de ello, se podría considerar que tal referencia cabe atendiendo en un sentido más amplio al marco legislativo general, compuesto por la citada Ley del Deporte madrileña y el Real Decreto 971/2007, motivo por el cual la sugerencia de omitir la cita de la Ley 15/94 se realiza sin el carácter de consideración esencial.2.- Para alcanzar dicha categoría el artículo 2 establece los “requisitos para la adquisición de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid”.A pesar de la existencia de una regulación estatal sobre los requisitos para alcanzar la consideración de deportista de alto rendimiento, las comunidades autónomas ostentan un amplio margen para definir en su totalidad esta categoría. Así debe interpretarse el inciso del artículo 2.3 del Real Decreto 971/2007, cuando al establecer las condiciones para poder ser considerado deportista de alto rendimiento se refiere a “sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas”. Tal interpretación resulta avalada por el Dictamen del Consejo de Estado sobre la precitada norma (Dictamen 1211/2007, de 21 de junio).3.- Sentado lo anterior, el artículo 2 del precepto establece los requisitos para alcanzar la categoría de deportista de alto rendimiento, en virtud de la correspondiente resolución administrativa y siempre que no se ostente tal condición equivalente por parte de otra comunidad autónoma.Dichos requisitos se refieren a diversos aspectos:3.1.- “Tener la nacionalidad española o la condición de residente en España de conformidad con la Ley Orgánica 4/2000, de 1 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y en su normativa de desarrollo” (apartado a).3.2.- “Haber nacido en la Comunidad de Madrid, u ostentar vecindad administrativa en alguno de sus municipios durante los últimos tres años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud (…)” (apartado b).Este apartado hay que ponerlo en relación con el artículo 3.3.b) del proyecto que exige entre la documentación necesaria para el reconocimiento, el justificante de empadronamiento que acredite la vecindad administrativa “en el caso de solicitantes no nacidos en la Comunidad de Madrid” (la obligación de empadronarse en el municipio donde se resida se deriva del artículo 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).De este modo se reconoce la posibilidad de ser deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid a los nacidos en ella no residentes.En este punto, de la regulación que introduce el Decreto, se deduce que se considera suficiente vinculación con la Comunidad de Madrid por una parte el hecho de haber participado en competiciones deportivas en representación de la Comunidad de Madrid, ya que el apartado c) del presente artículo, en consonancia con lo anterior, exige en todo caso haber obtenido los resultados deportivos por los que se solicita el reconocimiento de la categoría en representación de la Comunidad de Madrid (o de España en competiciones internacionales). Por otra parte, también se exige cumplir una de estas dos condiciones: seguir programas tutelados por la Comunidad de Madrid o por alguna federación deportiva madrileña en centros de tecnificación o bien alcanzar el nivel deportivo establecido en el anexo del decreto según la categoría deportiva.En todo caso, y no obstante esta regulación, no puede desconocerse que el lugar de residencia tendrá un especial vínculo con el interés del deportista en ostentar la categoría de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid habida cuenta que el efecto sustancial de dicho reconocimiento es disfrutar de los beneficios de acceso a la educación.Más adelante nos detendremos en el examen de este aparatado c), pues plantea algún problema interpretativo en relación con los posteriores apartados de este artículo.3.3.- El apartado d) de este artículo 2 exige estar en posesión de una licencia deportiva vigente expedida u homologada por una federación deportiva o por la Administración.3.4.- El apartado e) establece como requisito “no estar cumpliendo sanción firme, de carácter grave o muy grave, en materia deportiva impuesta por una federación deportiva o por la Administración”.Estas sanciones deben ir referidas tanto a las establecidas en la normativa autonómica o estatal como en las normas estatutarias o reglamentarias de las federaciones deportivas, excluidos el resto de entes de la organización deportiva madrileña.Esta es la interpretación que además de deducirse de la dicción del precepto fue considerada adecuada por la Dirección General de Juventud y Deportes en la contestación a la alegación que formuló en trámite de audiencia la Federación Madrileña de Caza y que hacía referencia a las sanciones que pudieran imponer los clubes (no obstante, y a pesar de lo expresado, este criterio no tuvo su reflejo en el texto del Decreto).Hay que tener en cuenta que la Ley del Deporte de la Comunidad de Madrid distingue dentro de la organización deportiva distintas clases de asociaciones deportivas: clubes, agrupaciones de clubes de ámbito autonómico, agrupaciones deportivas, secciones de acción deportiva, coordinadoras deportivas de barrio, federaciones deportivas de la Comunidad de Madrid y asociaciones de federaciones deportivas (artículo 25).Según el artículo 26 de la misma ley “se consideran clubes deportivos las asociaciones privadas, integradas por personas físicas o jurídicas que tengan por objeto la promoción de una o varias modalidades deportivas, la práctica deportiva de las mismas por sus asociados, así como la participación en actividades y competiciones deportivas”, y son federaciones deportivas las “entidades privadas, sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica propia, cuyo ámbito de actuación se extiende al conjunto del territorio de la Comunidad de Madrid, en el desarrollo de las competencias que le son propias, integradas por Clubes, deportistas, técnicos, jueces y árbitros, y otras personas físicas o jurídicas que promuevan, practiquen o contribuyan al desarrollo del deporte” y que “ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo” (artículo 33).De la regulación que propone este apartado e) del artículo 2 no se tendrán en cuenta las sanciones que hayan impuesto entes distintos de la Administración o de las federaciones deportivas.No obstante este esfuerzo interpretativo sería evitable si se incluyera en su redacción la expresión “únicamente” referida a las sanciones que imponga la Administración o una federación deportiva, o una dicción similar que estableciera con claridad esta cuestión.A este respecto hay que tener en cuenta que la confusión que provoca la redacción es lógica, habida cuenta que las federaciones deportivas están integradas por clubes, como se ha expuesto.Por otra parte, como decíamos, así lo estimó el propio órgano proponente de la norma en la contestación a la alegación de la Federación Madrileña de Caza, al manifestar que las sanciones de los clubes no son de aplicación a efectos de este artículo “como va a quedar reflejado expresamente en el mismo”, aunque finalmente no haya sido recogido de este modo.Esta consideración no tiene carácter esencial.3.5.- El apartado f) exige:“f) Acreditar alguna de las circunstancias siguientes:1° El seguimiento de programas tutelados por la Comunidad de Madrid o por alguna federación deportiva madrileña, en centros de tecnificación reconocidos por el Consejo Superior de Deportes.2° El nivel deportivo exigido en la modalidad deportiva correspondiente, conforme al anexo del presente decreto, en el plazo de los dos años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud de reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid”.Respecto a este segundo apartado, hay que tener en cuenta que, transcurridos tres años desde la obtención de los resultados deportivos, se perderá la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid (conforme el artículo 7 de Decreto que regula las causas de pérdida).En otro orden de cosas, corresponde al Consejo Superior de Deportes actualizar la normativa técnica sobre las instalaciones deportivas para el desarrollo del deporte de alta competición (artículo 8 k) de la Ley del Deporte). En relación a ello, con fecha con fecha 23 de enero de 2014 se publicó en el BOE la Resolución de 10 de enero de 2014, del Consejo Superior de Deportes, por la que se clasifican las instalaciones deportivas y los programas deportivos para el desarrollo del deporte de alto nivel y de competición, a efectos de los previsto en la Orden ECD/2681/2012, de 12 de diciembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas por el Consejo Superior de Deportes.Los centros se clasifican en “centros de alto rendimiento” (CAR), “centros de tecnificación deportiva” (CTD), y como complemento a estos los “centros especializados” – de alto rendimiento (CEAR) y de tecnificación deportiva (CETD) -, clasificación que ya existía con anterioridad a la aprobación de la citada Resolución.Los CAR son instalaciones deportivas de titularidad estatal y/o autonómica cuya finalidad es la mejora del rendimiento deportivo proporcionando a los deportistas de alto nivel las mejores condiciones de entrenamiento y atendiendo prioritariamente a las necesidades de entrenamiento de las Federaciones Españolas.Los CTD son instalaciones de titularidad autonómica y/o local y/o de Federaciones Deportivas que tienen por finalidad atender el perfeccionamiento de los deportistas y cuya actividad se desarrolla fundamentalmente en el ámbito autonómico.Los centros especializados son instalaciones de titularidad estatal y/o autonómica y/o local y/o de Federaciones Deportivas cuyo objetivo es ser centros de entrenamiento para modalidades deportivas concretas que no pueden ser atendidas en los centros señalados en los apartados anteriores.La Resolución establece que los centros obtendrán una única clasificación (CAR, CEAR, CETD, CTD), en función de las características de sus instalaciones y servicios, así como de los programas deportivos clasificados (alto rendimiento, estatales o autonómicos).Por ello, al referirse este apartado f) al seguimiento de “programas tutelados por la Comunidad de Madrid o por alguna federación deportiva madrileña, en centros de tecnificación reconocidos por el Consejo Superior de Deportes”, sería conveniente que su redacción fuera revisada para establecer la necesaria coordinación entre el ejercicio de la competencia autonómica en la materia con la normativa estatal.Pudiera resultar conveniente que, a la vista de la nueva regulación, que tiene en cuenta para la clasificación de un centro no solo las instalaciones sino los programas que se realicen en ellas, se admitiera como requisito para acceder a la condición de deportista de alto rendimiento en nuestro ámbito el seguir programas tutelados en otro tipo de centros distintos de los de tecnificación.De igual modo, con ello se pudiera dar satisfacción a alguna alegación que de forma reiterada se realizó por parte de federaciones deportivas en trámite de audiencia, sobre el requisito de seguimiento de programas, aun cuando no se disponga propiamente de un centro de tecnificación certificado por el Consejo Superior de Deportes.Esta consideración no tiene carácter esencial. 3.6.- Debemos detenernos, como anunciábamos, en la interpretación del requisito establecido en el apartado 1.c) del artículo 2, pues analizado en relación con los recogidos en el apartado 1 f), induce a confusión.Así, el artículo 2 exige, para obtener la categoría de deportista de alto rendimiento, hallarse en posesión de una serie de requisitos de manera concurrente, a excepción de los previstos en el apartado f), supuesto en el que es suficiente el cumplimiento de seguir determinados programas tutelados por la Comunidad de Madrid o por alguna federación deportiva madrileña en centros de tecnificación (apartado 1º) o haber alcanzado determinado nivel deportivo conforme al anexo del Decreto (apartado 2º).Por su parte el apartado c) exige: “Haber obtenido los resultados deportivos por los que se solicita el reconocimiento de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid en representación de la Comunidad de Madrid y, en el caso de haber participado en competiciones de ámbito internacional, en representación de España”, por lo que parece que cualquier resultado es apto para obtener la categoría, con tal de que se represente a la Comunidad de Madrid o a España.Conforme a ello, se plantea la duda de si efectivamente la finalidad perseguida en el primer supuesto del apartado 1 f), en el que el deportista accede a la categoría de alto rendimiento por seguir un programa en un centro de tecnificación, con independencia de resultados deportivos, es la exigencia del apartado c) en todo caso, es decir, haber obtenido resultados deportivos en representación de la Comunidad de Madrid o de España.Además este requisito se superpone al supuesto del deportista que acceda a la categoría por haber alcanzado el nivel deportivo del anexo (apartado f) 2º), pues lo único que añadiría el apartado c) en estos casos es que se haya competido en representación de la Comunidad de Madrid o de España.Por ello y con el objetivo de evitar confusiones, se sugiere la modificación de los apartados referidos, proponiéndose la eliminación del apartado c), especificando el requisito de la representación de la Comunidad de Madrid o de España, en cada uno de los apartados del artículo 2 1 f) o tan solo en el 2 1 f) 2º), en función de la auténtica finalidad que se le reserve a la exigencia de tal representación.Esta consideración no tiene carácter esencial.3.7.- El apartado 2 del artículo 2 del Decreto establece:“2. En atención a la especial trayectoria deportiva del interesado, los requisitos deportivos, aludidos en este artículo, apartado 1.f).2°, podrán ser objeto de excepción por resolución motivada de la Dirección General competente en materia de deportes”.En relación a ello, el anexo interpretativo establece que: “Para la vía extraordinaria prevista en el artículo 2.2, se valorarán los resultados obtenidos a lo largo de la trayectoria deportiva del interesado tanto en las competiciones deportivas previstas en las tablas de este anexo, como en otras competiciones deportivas relevantes”.La redacción del precepto introduce el concepto indeterminado de “especial trayectoria deportiva”, sin que el criterio interpretativo del anexo aclare a qué supuestos puede referirse; además el propio anexo hace referencia a “otras competiciones objetivas relevantes”, sin establecer parámetro o criterio que sirviera para su determinación.Ello constituye una indeterminación que pudiera dar lugar a una discriminación que no se justifica en una eventual discrecionalidad administrativa. Así, los deportistas que a pesar de no haber alcanzado los resultados establecidos en la tabla del anexo en competiciones deportivas, podrán tener la consideración de deportistas de alto rendimiento en función de su “especial trayectoria” o en competiciones distintas de las que la tabla recoge.Esta carencia ya fue puesta de manifiesto en el informe de la Abogacía General, y en teoría “tenida en cuenta” por la Dirección General de Juventud y Deportes, según el informe emitido como contestación a dicha observación.No obstante, aun desconociendo la primitiva redacción del apartado que nos ocupa, por lo expuesto, sería conveniente una mayor concreción dando cabida a algún criterio interpretativo que especificase el margen de discrecionalidad, en orden a conocer la adecuación a la norma de la actuación excepcional de la Administración, que siempre ha de ir motivada expresamente, facilitándose con ello el control de la actuación pública en orden a limitar un proceder injusto, discriminatorio o que suponga desviación de poder.Esta consideración no tiene carácter esencial.2.- Artículos 3 y 42.1.- Se regula el procedimiento para el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid.Su regulación respeta las normas que sobre el procedimiento administrativo establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC).Así se inicia mediante solicitud del interesado, a la que debe adjuntar determinada documentación; dicha documentación se corresponde con la acreditación del cumplimiento de los requisitos que establece el Decreto para alcanzar la consideración de deportista de alto rendimiento.Sería conveniente añadir como inciso final en el apartado 3º.a) de este artículo 3 la referencia a que en el caso de los menores de edad no es únicamente válido el libro de familia, sino también documentos análogos o acreditativos de la filiación.Esta consideración no tiene carácter esencial.Por otra parte en el apartado 3.b) hay una errata pues debe suprimirse la referencia a deportista de alto “nivel” y sustituirla por “rendimiento”.Tras la presentación se establece la posibilidad de otorgar un plazo de subsanación de diez días, y la resolución del procedimiento, identificando quién es el órgano competente (director general competente en materia de deportes), el plazo máximo de resolución (tres meses), así como los efectos del posible silencio administrativo que se considera positivo.En cuanto al régimen de recursos, se establece que la resolución sobre la solicitud no pone fin a la vía administrativa (acorde con el artículo 53 de la LGA), con remisión en cuanto al régimen de recursos a lo que disponga la resolución que ponga fin al procedimiento y de acuerdo con la LRJ-PAC.2.2.- Por otra parte, hay que tener en cuenta que, conforme el sistema que diseña el Decreto, cuando se accede a la categoría acreditando haber alcanzado determinado nivel deportivo en los dos años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud de reconocimiento (artículo 2.1.f)2º del Decreto), dicha categoría se pierde por el transcurso de tres años contados a partir de la obtención del resultado deportivo que hizo al deportista merecedor de tal condición. A ello se une que se puede acceder a la consideración de deportista de alto rendimiento por seguir programas en centros de tecnificación tutelados por la Comunidad de Madrid o bien a través de la vía de la excepción, supuestos a los que se refiere igualmente el artículo 2.Por consiguiente, sería deseable que la resolución que otorgue la categoría establezca bien el plazo de vigencia de la misma o bien la causa de su otorgamiento, a fin de que pueda figurar o deducirse que se encuentra en vigor, o bien mediante certificación al efecto.Esta consideración no tiene carácter esencial. 2.3.- Por último se prevé la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del listado “en el que se relacionen todos los deportistas de alto rendimiento que hayan obtenido su calificación durante el año anterior”. Esta publicación se realizará dentro de los tres primeros meses de cada año.3.- Artículo 5.Se establece que: “A los deportistas que obtengan la condición de deportistas de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid les serán de aplicación las medidas previstas en el artículo 9 del Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 2.3”.Estas medidas hacen referencia a la consideración de deportista de alto rendimiento como criterio prioritario para el acceso a la educación secundaria obligatoria y bachillerato cuando en el centro escolar no existan plazas suficientes; a la exención de la materia educativa de educación física; a reservas de determinadas plazas para estos deportistas en las enseñanzas de formación profesional, bachillerato y enseñanzas artísticas; a determinadas medidas en la enseñanza universitaria y de personas adultas; asistencia escolar, entre otras.Se ha optado por seguir un esquema similar al que establece el Real Decreto 971/2007, así como a no establecer beneficios adicionales de carácter económico (diversas comunidades autónomas optaron por esta vía).4.- Artículo 7Tras regular las obligaciones de los deportistas de alto rendimiento en el artículo anterior, el artículo 7 regula los supuestos de pérdida de la condición de deportista de alto rendimiento.Las causas de pérdida son: “a) La desaparición sobrevenida de cualquiera de los requisitos establecidos en el artículo 2. b) La obtención de un reconocimiento equivalente por parte de otra Comunidad Autónoma. c) El incumplimiento de cualquiera de las obligaciones descritas en el artículo 6. d) La condena, mediante sentencia judicial firme, por la comisión de un delito. e) La sanción administrativa o condena penal, con carácter definitivo, en materia de dopaje. f) El transcurso del plazo de tres años contados a partir de la obtención del resultado que hizo al deportista merecedor de tal condición”.La sanción administrativa en materia de dopaje con carácter definitivo, hace referencia a las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte en esta materia, que ponen fin a la vía administrativa y contra las que se puede interponer recurso contencioso administrativo. Su regulación se contiene en la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva; también deberán tenerse en cuenta en su caso las decisiones arbitrales, sobre todo de carácter internacional, a las que se sometan las competiciones deportivas.En aras de la seguridad jurídica y de evitar indefensión, el Decreto establece que la pérdida de la condición de deportista de alto rendimiento por las causas reseñadas, salvo la establecida en la letra f), requerirá la incoación de un procedimiento administrativo, con audiencia del interesado y resolución motivada.5.- Tras el articulado, el Decreto establece dos disposiciones finales, sobre la habilitación normativa y la entrada en vigor.La disposición final faculta al titular de la Consejería competente en materia de deportes para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de este Decreto.La habilitación para ejercer la potestad reglamentaria por el consejero competente por razón de la materia se encuentra amparada en la titularidad que ostenta el órgano de dicha potestad (artículo 41.d de la LGA), que deberá respetar en todo caso el contenido esencial de la regulación que establece el Decreto, competencia del Consejo de Gobierno, sin perjuicio de las disposiciones de carácter ejecutivo o secundario.QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.En términos generales, el proyecto de decreto se ajusta a las Directrices de técnica normativa aprobadas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, que resultan de aplicación ante la ausencia de norma autonómica en la materia.Sería más adecuado dividir la parte expositiva en apartados conforme establece la Directriz 15ª.En mérito a cuanto antecede, el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Que una vez atendidas las observaciones efectuadas en el cuerpo del presente dictamen, que no tienen carácter esencial, procede someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el proyecto de Decreto del Consejo de Gobierno “por el que se regula el procedimiento y los requisitos para el reconocimiento de la condición de deportista de alto rendimiento de la Comunidad de Madrid”.V. E. no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 19 de marzo de 2014